通過應(yīng)用修正后的中國(guó)地方治理能力評(píng)價(jià)體系，結(jié)合相關(guān)的公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)吉林省9市州保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力分別進(jìn)行了測(cè)算，在此基礎(chǔ)上，計(jì)算了9市州的治理能力。根據(jù)各市州治理能力總體得分、分項(xiàng)得分，提出了其今后進(jìn)一步提升治理能力的對(duì)策建議。
理論模型： 中國(guó)地方治理能力評(píng)價(jià)體系。
核心指標(biāo)：保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力。
測(cè)評(píng)范圍： 吉林省9個(gè)市州。
測(cè)評(píng)方法： 主觀賦權(quán)法、功效函數(shù)轉(zhuǎn)換法。
數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒2016》《吉林統(tǒng)計(jì)年鑒2016》《吉林統(tǒng)計(jì)年鑒2015》，吉林省9市州2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)等。
測(cè)評(píng)結(jié)果：
主要發(fā)現(xiàn)：
··長(zhǎng)春市：治理能力綜合得分在9個(gè)市州中排名第1，人均GDP水平在9個(gè)市州中排名第1，屬于治理能力和人均GDP水平排名均靠前且無位差的典型市州。這主要得益于該市具有較高的調(diào)控能力、財(cái)政能力，但該市參與能力排名靠后。為此，對(duì)于長(zhǎng)春市，繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動(dòng)的各類組織和機(jī)構(gòu)，是其今后進(jìn)一步提升治理能力的重點(diǎn)。
··松原市：治理能力綜合得分在9個(gè)市州中排名第9，人均GDP水平排名第3，屬于治理能力排名較靠后但人均GDP水平排名較靠前的典型市州。該市保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力排名均靠后。為此，對(duì)于松原市，采取積極的就業(yè)措施提高就業(yè)率，通過加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善稅收政策等來提高財(cái)政收入增長(zhǎng)水平和人均財(cái)政收入水平，制定更為科學(xué)的財(cái)政支出規(guī)劃繼而促進(jìn)財(cái)政收支的平衡，以及繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動(dòng)的各類組織和機(jī)構(gòu)，均是其今后進(jìn)一步提升治理能力的重點(diǎn)。
國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成。高效、成熟、定型的高水平國(guó)家治理體系有利于國(guó)家治理能力的提升，而國(guó)家治理能力的不斷提高，也有助于充實(shí)和完善國(guó)家治理體系。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過程中，對(duì)治理能力進(jìn)行深入研究、科學(xué)評(píng)估，能夠?yàn)橥晟浦卫眢w系提供有益參照，同時(shí)也是推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化的重要智力支撐。
當(dāng)前，測(cè)度中國(guó)縣市治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)縣市治理體系、治理能力建設(shè)方面存在的主要問題，對(duì)于了解和提升中國(guó)縣域地區(qū)治理能力，以及推進(jìn)整個(gè)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。這也是我們?cè)谶^去一段時(shí)期內(nèi)堅(jiān)持對(duì)縣市治理能力展開測(cè)評(píng)的主要初衷。同時(shí)，處于省（直轄市、自治區(qū)）和縣市之間的地市（州、盟及直轄市的市轄區(qū)）一級(jí)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位，對(duì)其治理能力進(jìn)行研究和評(píng)價(jià)同樣意義重大。
黨中央、國(guó)務(wù)院一直以來高度重視和支持吉林發(fā)展。習(xí)近平總書記于2015年7月在吉林調(diào)研時(shí)提出“希望吉林等五省區(qū)深入實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)中尋求新突破，在振興老工業(yè)基地中積聚新動(dòng)能，在提高社會(huì)治理能力中取得新進(jìn)展，不斷朝著振興發(fā)展的目標(biāo)邁進(jìn)”，為吉林省的發(fā)展賦予了新使命、描繪了新藍(lán)圖，確立了新坐標(biāo)、指明了新方向，是吉林工作的根本遵循和行動(dòng)指南。“十二五”期間，特別是黨的十八大以來，吉林省深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書記調(diào)研吉林時(shí)的重要講話精神，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全省廣大干部群眾堅(jiān)定不移貫徹黨的路線方針政策和重大決策部署，進(jìn)一步牢固樹立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，自覺踐行新發(fā)展理念，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，振奮精神、迎難而上，凝心聚力、頑強(qiáng)拼搏，用智慧和汗水推動(dòng)吉林省新一輪全面振興。
近幾年，吉林省總體上正處于夯實(shí)基礎(chǔ)、積蓄能量、調(diào)整結(jié)構(gòu)、加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)；處于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互支撐、相互融合、互動(dòng)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)；處于破除體制機(jī)制深層次矛盾，激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展活力，加快形成經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。吉林全省正在牢牢抓住發(fā)展機(jī)遇，凝心聚力、乘勢(shì)而上，在振興發(fā)展的新征程上邁出更加堅(jiān)實(shí)的步伐，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩中趨穩(wěn)，動(dòng)能轉(zhuǎn)換初見成效，糧食生產(chǎn)再獲豐收，開放水平不斷提升，人民生活持續(xù)改善。
同時(shí)結(jié)合已有報(bào)告和研究，我們發(fā)現(xiàn)，吉林省在前進(jìn)道路上還面臨不少困難和問題，老工業(yè)基地長(zhǎng)期積累的體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾還沒有從根本上破解，發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力仍然不足，資源環(huán)境約束帶來的壓力日趨增大；城鄉(xiāng)居民收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不相適應(yīng)，不同地區(qū)的發(fā)展不夠平衡，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距的任務(wù)仍然艱巨；經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展還不夠協(xié)調(diào)，影響社會(huì)和諧的因素仍然存在，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)仍舊十分繁重。
面對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境的新變化，吉林省9市州必須立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，著眼未來，優(yōu)化創(chuàng)新市州治理方式模式，提升市州治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平。當(dāng)前是吉林省加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、決勝全面小康、建設(shè)幸福美好吉林的關(guān)鍵時(shí)期，面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，完善綜合治理體系、提升市州治理能力，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力對(duì)于吉林省顯得尤為重要。因此，對(duì)吉林省9市州治理能力水平進(jìn)行定量評(píng)估，進(jìn)而提出治理能力提升、進(jìn)一步轉(zhuǎn)型發(fā)展的對(duì)策建議，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
人民論壇測(cè)評(píng)中心以調(diào)整后的中國(guó)地方治理能力評(píng)價(jià)體系為理論模型，并結(jié)合背景實(shí)際進(jìn)行了進(jìn)一步修正。以此為基礎(chǔ)，應(yīng)用《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒2016》《吉林統(tǒng)計(jì)年鑒2016》《吉林統(tǒng)計(jì)年鑒2015》以及吉林省9市州2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)等提供的公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)吉林省9市州的治理能力進(jìn)行測(cè)評(píng)、排名、比較和進(jìn)一步分析。我們希望通過這種系統(tǒng)性的分析，對(duì)各市州的主要做法、有效經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探索，并為促進(jìn)各市州治理能力的進(jìn)一步提升，提供參考和借鑒。需要特別指出的是，此前我們?cè)槍?duì)東北三省36地市州治理能力進(jìn)行了測(cè)評(píng)，與此不同，本次測(cè)評(píng)中，指標(biāo)及其權(quán)重、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑均有所調(diào)整，因此會(huì)有部分市州的治理能力排名與之前測(cè)評(píng)排名不同。
指標(biāo)體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取
為客觀分析和比較治理能力，應(yīng)選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標(biāo)，并通過定量分析，準(zhǔn)確、科學(xué)地測(cè)量治理能力所涉及的各個(gè)指標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目的，我們需要吸收國(guó)內(nèi)外已有研究成果和相關(guān)理論，更需要充分考慮當(dāng)前我國(guó)地市、區(qū)縣一級(jí)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)所處的實(shí)際發(fā)展階段。
在構(gòu)建治理能力測(cè)評(píng)理論模型過程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動(dòng)態(tài)性六個(gè)基本原則。以用最適宜的指標(biāo)來客觀評(píng)價(jià)治理能力為導(dǎo)向，以我國(guó)地市（州）和區(qū)縣一級(jí)目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際為前提，以“善治”理念為指導(dǎo)，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代財(cái)政學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論基礎(chǔ)上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力四個(gè)一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)，在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，又是充分建立在數(shù)據(jù)的可得性之基礎(chǔ)上，具體選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說明如下。
保障能力
社會(huì)保障被視為人類社會(huì)文明的重要標(biāo)志之一。就發(fā)達(dá)城市較為完善的社會(huì)保障體系而言，社會(huì)保障是建立在有勞動(dòng)能力的人逐步實(shí)現(xiàn)就業(yè)基礎(chǔ)之上的。社保基金主要來源于用人單位和職工的繳費(fèi)。如果能實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，不僅可以減少基本生活保障資金和失業(yè)保險(xiǎn)金的支出，而且作為參保人員，還會(huì)按照規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，進(jìn)一步增加社?；鹗杖?，并相對(duì)減少社保基金支出，同時(shí)使社會(huì)保障體系逐步完善。一般來講，社會(huì)就業(yè)率越高，社會(huì)保障的覆蓋面就越大，社會(huì)保障的成本就越低。因此，許多發(fā)達(dá)國(guó)家都把享受社會(huì)保障的條件嚴(yán)格地與促進(jìn)就業(yè)的措施相掛鉤。正因此，與此前開展的測(cè)評(píng)研究不同，這里結(jié)合吉林省9市州經(jīng)濟(jì)水平的實(shí)際，以數(shù)據(jù)可得性為參考基礎(chǔ)，選擇以各市州城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（失業(yè)人口比例）來反映各市州的保障能力。
調(diào)控能力
作為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)四大要素之一的宏觀調(diào)控，被視為政府部門參與治理的重要工具之一。1997年東南亞金融危機(jī)爆發(fā)后，中央開始實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策，不僅打消了以索羅斯為首的國(guó)際投機(jī)者試圖“炒作”中國(guó)的野心，同時(shí)也有效地避免了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)衰退在國(guó)內(nèi)的出現(xiàn)。2008年席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)來勢(shì)洶洶，在國(guó)際市場(chǎng)需求大幅萎縮、全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的情況下，中央通過制定和實(shí)施積極的財(cái)政政策，全面拉動(dòng)內(nèi)需，使得中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了V形反轉(zhuǎn)。這些都充分地體現(xiàn)了中國(guó)政府部門具備良好宏觀調(diào)控能力的重要性。尤其需要指出的是由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，是以“善治”為核心的治理理論的重要理念之一，也是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)型的核心和重點(diǎn)。在這一轉(zhuǎn)型過程中，作為間接干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)工具的宏觀調(diào)控，其不可替代的地位和作用較之前也更為突顯。當(dāng)然，一般來說， 財(cái)政政策和貨幣政策是政府實(shí)施調(diào)控的兩大主要手段，而諸如物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)增速乃至增長(zhǎng)水平等，均在一定程度上反映了政府調(diào)控的結(jié)果。進(jìn)一步而言，從這兩個(gè)主要的政策工具來看，利率調(diào)整多是基于全國(guó)層面的發(fā)展動(dòng)態(tài)制定，所以相對(duì)靈活的貨幣政策，更多時(shí)候?yàn)橹醒雽用嫠扇?。而在省、市、縣等地方層面，政府部門主要還是通過實(shí)施財(cái)政政策來“干預(yù)”經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行。也正因此，在調(diào)整后的中國(guó)地方治理能力評(píng)價(jià)體系中，我們選擇以各市州的人均財(cái)政收入水平，來衡量各市州的調(diào)控能力。
財(cái)政能力
不斷提高政府部門的公共服務(wù)能力和水平，是實(shí)現(xiàn)以“善治”為核心的國(guó)家和社會(huì)治理的關(guān)鍵因素之一。已有的研究成果表明，政府部門提供公共服務(wù)的能力和水平的高低，主要取決于其自身所具有的財(cái)政能力。一般來說，衡量政府部門財(cái)政能力高低，有兩個(gè)最為核心的因素必須予以考慮：一是財(cái)政收入增長(zhǎng)能力；二是財(cái)政收支平衡能力。自分稅制改革以后，中央和地方的財(cái)權(quán)關(guān)系逐漸厘清，在這種背景下，地方政府部門的日常財(cái)政收支，更主要地依靠本級(jí)政府部門自行解決。為此，我們選擇了以各市州的財(cái)政收入增長(zhǎng)能力、財(cái)政收支平衡能力來予以綜合反映，并進(jìn)一步選擇以各市州的公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長(zhǎng)率和公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率來分別代表上述兩個(gè)指標(biāo)。非常明確的是，財(cái)政收支平衡能力是逆向指標(biāo)，即其數(shù)值越大，反映的財(cái)政收支平衡能力越低。而關(guān)于公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長(zhǎng)率和公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率的計(jì)算公式，分別如下：
公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長(zhǎng)率=（本年公共財(cái)政預(yù)算收入—上年公共財(cái)政預(yù)算收入）/上年公共財(cái)政預(yù)算收入×100%
公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率=|本年公共財(cái)政預(yù)算收入—本年公共財(cái)政預(yù)算支出|/本年公共財(cái)政預(yù)算收入×100%
參與能力
2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者之一、公共選擇學(xué)派代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆教授在對(duì)傳統(tǒng)集體行動(dòng)理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，集中探討了一群相互依賴的個(gè)體如何自發(fā)地組織起來進(jìn)行自主治理，并且成功地克服了“集體行動(dòng)的困境”（當(dāng)然，這一群體規(guī)模不應(yīng)過大，也是打破集體行動(dòng)困境的關(guān)鍵）。自此以后，公共物品和服務(wù)的供給、公共事務(wù)的管理必須依靠政府部門才會(huì)更有效率這一傳統(tǒng)論斷逐漸被越來越多的個(gè)案和事實(shí)所打破，群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域得到了應(yīng)有的重視。同時(shí)，以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成，也與群眾參與治理的重要性逐漸在學(xué)術(shù)界得到應(yīng)有的重視有著莫大的關(guān)系。結(jié)合曼庫(kù)爾•奧爾森教授對(duì)“集體行動(dòng)”和“集團(tuán)”所下的定義，并以集中突出和強(qiáng)調(diào)關(guān)于治理的“能力”為導(dǎo)向，以數(shù)據(jù)可得性為參考，我們選擇以各市州的公共管理和社會(huì)組織（為便于論述，簡(jiǎn)稱“公共部門”）從業(yè)人數(shù)在年末單位從業(yè)人數(shù)中的占比來衡量各市州的參與能力。
指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定方法與結(jié)果
在權(quán)重系數(shù)調(diào)節(jié)的具體操作上，我們采取有事先提示的專家調(diào)研法，即邀請(qǐng)社會(huì)保障、宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政學(xué)、公共管理四個(gè)領(lǐng)域的專家學(xué)者各8名，以及16名在重要崗位上任職的黨政干部，讓他們分別給各指標(biāo)打分，并且明確告知他們要更多地考慮以“善治”為核心的治理理念及吉林省各市州現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際。指標(biāo)權(quán)重的計(jì)分方法是：我們列出待賦權(quán)重的指標(biāo)，要求他們對(duì)同一層級(jí)的指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較（如果專家認(rèn)為甲指標(biāo)比乙指標(biāo)重要，那么就給甲指標(biāo)計(jì)1分，乙指標(biāo)不計(jì)分）。在這一過程中，一個(gè)指標(biāo)“打敗”其它指標(biāo)的次數(shù)越多，所得的分?jǐn)?shù)就越高。當(dāng)然，這樣的打分工作是在一、二級(jí)指標(biāo)層面同時(shí)展開（在開展下一輪打分工作前，我們都將每個(gè)指標(biāo)在上一輪打分中所得的平均得分告知打分者，以供其參考）。將這樣的打分工作進(jìn)行五輪后，我們將各指標(biāo)在每輪中的得分相加，再進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，就得到了各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)（見圖1）。
