群團(tuán)組織改革的基礎(chǔ)是厘清政府權(quán)責(zé)范圍并合理調(diào)配行政資源。在此基礎(chǔ)上，群團(tuán)組織也要做好自身改革。
群團(tuán)組織與國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)系
現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)，是指政府、市場和社會組織等多元主體廣泛參與和共治，各方在社會活動(dòng)中權(quán)責(zé)明晰、各盡所長。形成現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)，既是現(xiàn)代化國家發(fā)展的共同規(guī)律，也是黨中央的要求。這種規(guī)律的存在，是因?yàn)槎鄶?shù)社會活動(dòng)不僅不屬于必須依靠行政強(qiáng)制力量實(shí)施的社會管理和基本公共服務(wù)，而且是可以調(diào)動(dòng)各方力量參與，能夠形成政府支持、社會參與的局面。在中國走向現(xiàn)代化的過程中，越來越多的社會組織將承擔(dān)越來越多的治理任務(wù)。群團(tuán)組織是其中最有中國特色的，也是最有力量的社會組織。
群團(tuán)組織是中國特色社會主義民主政治重要的組織基礎(chǔ)，是中國共產(chǎn)黨聯(lián)系相應(yīng)階層或群體的組織性與制度性渠道、網(wǎng)絡(luò)和平臺。群團(tuán)組織代表著某一領(lǐng)域或某類人群，既是執(zhí)政黨和政府公共權(quán)力資源的支撐，也是面向社會公眾的結(jié)構(gòu)延伸。因此，在國家治理體系中，群團(tuán)組織具有兩個(gè)方面的重要作用：（1）促進(jìn)政府、市場、社會邊界的厘清，架起群眾與政府之間的橋梁，即它是某一類細(xì)分人群全面或某方面的利益代言人，可以充分反映其利益訴求；（2）充分反映各方面訴求，形成信息共享、協(xié)調(diào)各方的公共服務(wù)平臺，并高效精準(zhǔn)地提供公共服務(wù)。具體來看，群團(tuán)組織的作用可以總結(jié)如下：（1）服務(wù)和組織服務(wù)，并彌補(bǔ)政府在社會管理中的不足，兼具服務(wù)提供者、資源整合者、利益協(xié)調(diào)者、業(yè)務(wù)指導(dǎo)者職能；（2）反映群眾訴求，在某些方面監(jiān)督政府，兼具訴求反映者、政策推動(dòng)者職能?？傮w上看，群團(tuán)組織相對行政機(jī)構(gòu)有更廣的代表性、更強(qiáng)的平臺性。在推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的過程中，群團(tuán)組織作為重要的社會力量，需要從政府助手向政府搭檔轉(zhuǎn)型，培養(yǎng)黨領(lǐng)導(dǎo)下的自主獨(dú)立性，在政府退出的空間里多承擔(dān)組織和服務(wù)職能，以有效填補(bǔ)市場和政府在治理方面的空缺。
國家治理體系現(xiàn)代化應(yīng)首先從傳統(tǒng)治理模式已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的領(lǐng)域開始?？梢砸杂?jì)劃生育領(lǐng)域?yàn)槔齺磉M(jìn)行說明。中國人口形勢階段變化特征明顯：從過高生育率的20世紀(jì)80年代，到低生育率尚未形成共識的“十一五”“十二五”期間，再到生育率過低形成共識的“十三五”期間。在生育形勢嚴(yán)峻的20世紀(jì)80年代，直接用行政強(qiáng)制力量推行嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策。在生育形勢逐漸緩和后，這種方式的弊端及“后遺癥”漸顯，甚至頻繁引發(fā)群體性事件。而且，中央的政策已經(jīng)變?yōu)?ldquo;鼓勵(lì)按政策生育”，計(jì)劃生育已經(jīng)需要雙向計(jì)劃--既限制超生，也鼓勵(lì)按政策生“足”。后者顯然不能采用行政強(qiáng)制手段，而只能通過提供相關(guān)服務(wù)消除有生育二孩意愿者的擔(dān)憂來實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，計(jì)劃生育的工作方式應(yīng)從控制有力但負(fù)面影響較大的行政主導(dǎo)和強(qiáng)制方式逐漸轉(zhuǎn)向群眾自治，而群團(tuán)組織通過各種正向激勵(lì)的方式開展計(jì)劃生育相關(guān)工作的優(yōu)勢越來越顯著。因?yàn)檗D(zhuǎn)化內(nèi)容、重點(diǎn)和方式后的計(jì)劃生育任務(wù)還很重，所以需要結(jié)合政府和群團(tuán)組織的優(yōu)勢，形成多元共治的局面。
多元共治，既要多元，更要共治。包括工作目標(biāo)、管理方式和激勵(lì)機(jī)制都不能以政府為主導(dǎo)，而是需要利益相關(guān)者共同參與，尤其是群體的利益代言者要發(fā)揮更重要的作用。多元共治，既需要群團(tuán)組織真正代表群眾，也需要相關(guān)事務(wù)和職能主要由群團(tuán)組織來承擔(dān)：前者意味著要形成向上負(fù)責(zé)和向下負(fù)責(zé)結(jié)合、管理力量具有最廣泛代表性的組織；后者意味著要放權(quán)，包括相關(guān)行政資源（指權(quán)力、體制內(nèi)的機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍等）交由群團(tuán)組織來調(diào)配、相關(guān)事務(wù)交由群團(tuán)組織來組織或協(xié)調(diào)。其中，厘清政府權(quán)責(zé)范圍并合理轉(zhuǎn)移行政資源是基礎(chǔ)。而群團(tuán)組織也只有成為真正的社會組織，才能與政府形成市場經(jīng)濟(jì)條件下的搭檔。目前，計(jì)劃生育工作由衛(wèi)生計(jì)生部門負(fù)責(zé)，這個(gè)領(lǐng)域還有中央管理的21個(gè)群團(tuán)組織之一--中國計(jì)劃生育協(xié)會。目前，計(jì)生協(xié)與衛(wèi)生計(jì)生部門已初步形成相互配合的局面，各層次的文件也要求加強(qiáng)計(jì)生協(xié)的工作，但計(jì)劃生育的行政主導(dǎo)模式尚未改變，計(jì)生協(xié)的代表性和平臺性尚未充分體現(xiàn)。即多元參與局面雖已形成，但多元共治局面卻未形成。
計(jì)劃生育工作尚未形成現(xiàn)代化治理體系。這既有計(jì)生協(xié)的原因，也有衛(wèi)生計(jì)生部門的原因。與其他群團(tuán)相比，計(jì)生協(xié)是“小機(jī)構(gòu)、大隊(duì)伍、無權(quán)力”。它過去發(fā)展不足，機(jī)構(gòu)建設(shè)相對弱小，可調(diào)動(dòng)的行政資源少，自身隊(duì)伍力量不強(qiáng)，相關(guān)體制機(jī)制也亟待完善，工作并未獨(dú)立。而計(jì)劃生育工作相關(guān)權(quán)力和行政資源仍然集中在衛(wèi)生計(jì)生部門，計(jì)劃生育工作仍然是衛(wèi)生計(jì)生部門主導(dǎo)。這顯然難以適應(yīng)人口形勢、實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育工作轉(zhuǎn)型。解決這樣的問題，要從政府放權(quán)開始。
政府應(yīng)放哪些權(quán)
在政府的五項(xiàng)職能中，社會管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)部分可放權(quán)至群團(tuán)組織或其他社會力量。在社會管理和公共服務(wù)中，哪些領(lǐng)域可以放權(quán)，有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是共性的，即非行政強(qiáng)制力量便可推動(dòng)的，以及政府管不好或不愿管的領(lǐng)域。有些屬于政府不愿管甚至在目前制度下無法管的領(lǐng)域，如個(gè)性化服務(wù)，在計(jì)劃生育領(lǐng)域比較典型的是對失獨(dú)家庭的精神慰藉；有些則屬于政府管不好的領(lǐng)域，如生育形勢緩和后計(jì)劃生育政策的執(zhí)行（包括鼓勵(lì)按政策生“足”），以及全面兩孩配套政策的制定和實(shí)施等。群團(tuán)組織從性質(zhì)到程序上都更便于吸納各方面代表參與日常工作甚至決策，以充分反映各方利益。從這個(gè)角度來分析，社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的這些權(quán)力，主要為支撐這些公共服務(wù)的行政資源的支配權(quán)?？梢砸杂?jì)劃生育領(lǐng)域的主要工作為例，來說明政府應(yīng)放哪些權(quán)。
在計(jì)劃生育從政府主導(dǎo)的強(qiáng)制政策逐漸轉(zhuǎn)向政府引導(dǎo)、各方配合的國民自覺行為的過程中，群團(tuán)組織應(yīng)是主力。通過合理放權(quán)，使政府當(dāng)好甲方、群團(tuán)組織當(dāng)好乙方，共同調(diào)動(dòng)各方面社會資源提供服務(wù)。只有政府合理放權(quán)，群團(tuán)組織才能引導(dǎo)各方面社會力量合力用權(quán)。
需要注意的是，放權(quán)的前提是改革：（1）政府的放權(quán)應(yīng)與機(jī)構(gòu)改革相結(jié)合，尤其是與基層政府的機(jī)構(gòu)改革結(jié)合。只有這些機(jī)構(gòu)的“三定”方案明確相關(guān)職能的劃轉(zhuǎn)，才能使權(quán)力真正放出去。（2）計(jì)生協(xié)需要改革。通過相關(guān)改革，使計(jì)生協(xié)原有的以及改革后從上級計(jì)生協(xié)和本級計(jì)生委放權(quán)后獲得的事權(quán)與任務(wù)匹配。從計(jì)生協(xié)的情況看，它只有做好自身改革，才能具備接好權(quán)、用好權(quán)的能力，才能真正使計(jì)劃生育領(lǐng)域形成現(xiàn)代化治理體系和具備現(xiàn)代化治理能力。
群團(tuán)組織該怎么改
政府放權(quán)是為了形成現(xiàn)代化治理體系、優(yōu)化社會管理和公共服務(wù)。群團(tuán)組織對這些權(quán)力應(yīng)該接得住、用得好，才能實(shí)現(xiàn)放權(quán)的初衷。不過，近年來，多數(shù)群團(tuán)組織的管理體制、資金機(jī)制和人力資源管理機(jī)制等在“參公管理”中與黨政機(jī)關(guān)趨同（多數(shù)群團(tuán)組織認(rèn)為這是保障程度和地位在提高），它在黨委、政府與群眾之間的平臺作用、紐帶作用有所下降。同時(shí)，也有不少地方黨委和政府對群團(tuán)組織不夠重視，也缺少支持。群團(tuán)組織的邊緣化非常明顯，無法有效地參與政治生活和公共事務(wù)管理。即既存在官僚化，也存在邊緣化。如果只是簡單放權(quán)，是否能放到相關(guān)群團(tuán)組織上、群團(tuán)組織得權(quán)以后是否能比行政部門用得好，這些都存在一定的問題。從目前情況來看，除了工作有相對獨(dú)立性的工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等，多數(shù)與部委關(guān)系密切的群團(tuán)組織面臨政府放權(quán)是否接得住、用得好的問題。這就要求群團(tuán)組織首先練好內(nèi)功，相關(guān)行政機(jī)構(gòu)在放權(quán)上配合，“里應(yīng)外合”，從而使放權(quán)效果體現(xiàn)在改善社會管理、公共服務(wù)上。這說明只要相關(guān)體制機(jī)制設(shè)計(jì)到位，群團(tuán)組織就完全可以接得住、用得好。如中國殘聯(lián)在政府放權(quán)以后基本形成了與政府權(quán)責(zé)明晰、各盡所長的局面。
1.如何才能接得住。政府部門放權(quán)以后，要有相應(yīng)的群團(tuán)組織將這些權(quán)力接住。這可能會產(chǎn)生兩個(gè)方面的問題：（1）群團(tuán)組織用什么方式來承接權(quán)力，同時(shí)避免嬗變到傳統(tǒng)的行政管理模式上去？（2）相關(guān)權(quán)力可能涉及多個(gè)群團(tuán)組織，如何才能讓業(yè)務(wù)對口、規(guī)范程度較高的群團(tuán)組織成為承接這些權(quán)力的主體？
對于第一個(gè)問題，我們應(yīng)該看到，中國目前的群團(tuán)組織具有較典型的官民二重性，許多組織在發(fā)展壯大中越來越像機(jī)關(guān)。按中央文件的說法，群團(tuán)組織機(jī)關(guān)化、行政化甚至貴族化、娛樂化（簡稱“四化”）現(xiàn)象普遍。這樣的組織若不進(jìn)行改革，就難以在現(xiàn)代化治理體系中代表民意、架起平臺、成為橋梁。以計(jì)生協(xié)為例，如果沿用衛(wèi)生計(jì)生委的辦法開展工作，其承接權(quán)力以后就會慢慢變?yōu)榉嫘l(wèi)生計(jì)生委，從而失去放權(quán)的意義。為避免衛(wèi)生計(jì)生委將職能轉(zhuǎn)移給機(jī)關(guān)化的計(jì)生協(xié)，讓計(jì)生協(xié)將權(quán)接住、用好，就必須先進(jìn)行改革。
從體現(xiàn)代表性和平臺性角度來看，群團(tuán)組織應(yīng)進(jìn)行三個(gè)方面的改革：（1）組織形式和成員構(gòu)成改革。這是體現(xiàn)群眾代表性的主要方面。要求群團(tuán)組織在領(lǐng)導(dǎo)班子、決策機(jī)制、信息公開等方面均有別于行政機(jī)構(gòu)，從代表性、平臺性等方面進(jìn)行改革。前者可探索全面建立“領(lǐng)導(dǎo)班子專掛兼”機(jī)制，推動(dòng)群團(tuán)組織基層隊(duì)伍多元化發(fā)展。后者要求培育和扶持相應(yīng)領(lǐng)域的非政府組織和志愿者，把社會專業(yè)人才和熱心人士納入群團(tuán)組織工作隊(duì)伍中。（2）分層改革，以做大、做強(qiáng)為基礎(chǔ)。這是保證平臺功能的基礎(chǔ)。較高層級計(jì)生協(xié)的機(jī)構(gòu)改革應(yīng)首先著眼于爭取行政資源，較低層級計(jì)生協(xié)的改革應(yīng)首先著眼于增強(qiáng)隊(duì)伍能力和活力。（3）分類改革，避免整齊劃一。這是保證隊(duì)伍有能力、有活力的基礎(chǔ)。省級以下計(jì)生協(xié)的資金機(jī)制和機(jī)構(gòu)組織形式要分類創(chuàng)新，避免一刀切地用參公入序的方式提高隊(duì)伍保障程度，而應(yīng)當(dāng)更多地結(jié)合各地既有的基礎(chǔ)和主要問題，用更靈活的方式設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制。
如果經(jīng)過這樣的改革，計(jì)生協(xié)基層隊(duì)伍的能力和活力將會大幅增強(qiáng)，計(jì)生協(xié)就有可能在政府放權(quán)范圍內(nèi)、政府不干預(yù)的情況下，成為具有較強(qiáng)競爭力的承接組織和樞紐型組織。其他可能進(jìn)入這一領(lǐng)域的組織（如婦聯(lián)、社工組織等），可以參與到樞紐型組織的活動(dòng)中。
值得注意的是，群團(tuán)組織承擔(dān)相關(guān)社會管理和公共服務(wù)職能，還存在三個(gè)方面的不足：（1）與相關(guān)政府部門的協(xié)調(diào)能力不足；（2）行政資源保障不足；（3）專業(yè)化隊(duì)伍不足。前二者可以通過“三定”方案和加強(qiáng)編制、經(jīng)費(fèi)保障在較短時(shí)間內(nèi)彌補(bǔ)，但建設(shè)一支較高水平的專業(yè)化隊(duì)伍卻非短時(shí)之功。以計(jì)生協(xié)為例，這個(gè)組織是“小機(jī)構(gòu)、大隊(duì)伍、無權(quán)力”，隊(duì)伍盡管大卻專業(yè)性不強(qiáng)，還需要增強(qiáng)專業(yè)實(shí)力。尤其是提供相關(guān)服務(wù)鼓勵(lì)人群按政策生“足”時(shí)，需要大量的專業(yè)服務(wù)力量，這可以通過衛(wèi)生計(jì)生系統(tǒng)內(nèi)部的資源劃轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)。可以以中國殘聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)來說明這種改革的可操作性。中國殘聯(lián)類似資源的整體劃轉(zhuǎn)早已在體系內(nèi)自上而下實(shí)施。中國殘聯(lián)的下屬單位包括康復(fù)研究中心（類比于計(jì)生系統(tǒng)的科研所）、輔助器具中心（類比于計(jì)生系統(tǒng)的藥具中心）、就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)中心、按摩醫(yī)院、福利基金會以及相關(guān)新聞出版單位等，省市級殘聯(lián)下屬單位也有康復(fù)中心、就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)中心等。這些單位原均為民政部門下屬，但整體劃轉(zhuǎn)到獨(dú)立的殘聯(lián)系統(tǒng)，使殘聯(lián)隊(duì)伍的專業(yè)能力有了大幅提高。所以，如果計(jì)生協(xié)成為衛(wèi)生計(jì)生部門的專業(yè)隊(duì)伍，其短板就能得到有針對性的彌補(bǔ)。而且，只有這樣，才能真正厘清政府和社會的界限。這種改革方案與國際慣例十分接近：國際計(jì)劃生育聯(lián)合會的152個(gè)成員協(xié)會中，除個(gè)別成員協(xié)會沒有診所外，其他均有自己的多功能診所。這種診所不僅相當(dāng)于中國的計(jì)生服務(wù)站，而且具有宣教中心、藥具中心、培訓(xùn)中心功能。
2.如何才能用得好。相關(guān)權(quán)力、行政資源和專業(yè)隊(duì)伍，由群團(tuán)組織來統(tǒng)籌使用，與政府部門相比還存在兩個(gè)短板：（1）群團(tuán)組織雖然已經(jīng)自成體系，但自上而下的指揮調(diào)度能力弱于政府，又不能通過行政化的考核等方式來彌補(bǔ)；（2）吸引力較弱，吸收新鮮血液的能力不如政府，難以吸收較好的干部和新進(jìn)人員。
對于這樣的短板，不能套用政府部門的辦法，否則就是繼續(xù)走“四化”老路。對此，仍然需要通過改革來解決，即采用“外病內(nèi)治”的方法，通過完善組織形式、增強(qiáng)隊(duì)伍的代表性、形成基層社會組織平臺來彌補(bǔ)，這樣才能在削弱衙門作風(fēng)的同時(shí)形成更強(qiáng)的社會管理和公共服務(wù)力量。
用得好的核心是在于通過改革增強(qiáng)組織能力，同時(shí)，形成群團(tuán)組織與政府高效合作的模式。
首先，要完成去“四化”改革，建成樞紐型社會組織。以樞紐型社會組織建設(shè)為抓手，倒逼群團(tuán)組織去行政化改革，強(qiáng)化其服務(wù)性。這就需要改變樞紐型社會組織對黨委、政府的過度依賴，強(qiáng)化其服務(wù)特征，提升其在所屬領(lǐng)域群體中的認(rèn)可程度，使之及時(shí)代表所聯(lián)系群體與黨委、政府溝通，反映訴求，表達(dá)利益。其次，要體現(xiàn)社會組織孵化器的功能，有針對性地為社會組織提供初期孵化、政策咨詢、能力建設(shè)等服務(wù)，當(dāng)好“造血器”。再次，要強(qiáng)化資源支撐，形成人才高地。這既包括發(fā)揮其自身人才、物力和財(cái)力等資源優(yōu)勢，也包括努力將社會組織中的優(yōu)秀人才聚集起來，形成人才高地，充分發(fā)揮他們的智力優(yōu)勢和志愿服務(wù)精神。
要根據(jù)工作領(lǐng)域形成群團(tuán)組織與政府、非政府組織的合作模式。這包括形成主體角色、組織社會組織、優(yōu)化項(xiàng)目管理等。（1）在功能定位上，注重扮演好兩個(gè)角色--購買主體和承接主體。作為購買主體，首先要明晰職能。中央加強(qiáng)群團(tuán)工作的文件提到，群團(tuán)組織要承接政府轉(zhuǎn)移社會管理和服務(wù)職能，具體是哪些職能，必須明確，而且要設(shè)計(jì)相應(yīng)項(xiàng)目納入政府購買服務(wù)清單。作為承接主體，通過整合資源、構(gòu)筑平臺等方式承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目，促進(jìn)社會良性互動(dòng)。（2）在組織服務(wù)上，注重加強(qiáng)與草根類社會組織的聯(lián)系。群團(tuán)組織既要通過項(xiàng)目整體合作，將優(yōu)秀社會組織負(fù)責(zé)人納入到項(xiàng)目中來，也要通過委托購買服務(wù)使草根組織成為大項(xiàng)目中的個(gè)性化服務(wù)提供者。計(jì)生協(xié)若能對互助性失獨(dú)家庭聯(lián)誼組織全面提供這樣的服務(wù)，則其對失獨(dú)家庭的服務(wù)能力就能明顯超過衛(wèi)生計(jì)生委。（3）在項(xiàng)目征集和設(shè)計(jì)中，注重發(fā)揮兩種優(yōu)勢--自上而下的公益招標(biāo)創(chuàng)投和自下而上的公益項(xiàng)目對接。群團(tuán)組織要聚焦服務(wù)對象需求，通過自上而下的公益招標(biāo)創(chuàng)投，明確項(xiàng)目范圍，形成規(guī)模效應(yīng)和常態(tài)機(jī)制；還要采用自下而上的公益項(xiàng)目對接，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”搭建網(wǎng)上的項(xiàng)目展示、交流、交易平臺。（4）在項(xiàng)目實(shí)施上，注重綜合兩種形式--公辦民營和民辦公助。公辦民營是群團(tuán)組織自己先搭好平臺，讓社會組織來唱戲。這種方式好管好控，但投入較大。因此，建議采取民辦公助的方式，特別是可量化、可評估的項(xiàng)目。比如，對失獨(dú)家庭的心理慰藉等，一些民間組織已經(jīng)在做，群團(tuán)組織做好評估、按人頭支付即可，不需要更多投入。
總之，群團(tuán)組織改革的基礎(chǔ)是厘清政府權(quán)責(zé)范圍并合理調(diào)配行政資源。在此基礎(chǔ)上，群團(tuán)組織也要做好自身改革，這樣中國的現(xiàn)代化治理體系和治理能力就有望在較短時(shí)間內(nèi)達(dá)到目標(biāo)。
作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心《管理世界》雜志社副總編輯、研究員 蘇楊 來源：《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2017年第6期
