改革開放以來的高速經(jīng)濟增長，引領中國經(jīng)濟總量躋身世界前列。但我國的經(jīng)濟增長并非均衡地發(fā)生在不同區(qū)域，而是呈現(xiàn)了較為明顯的區(qū)域分化格局。東部地區(qū)依托政策紅利和外貿(mào)紅利，形成了珠三角、長三角等一批具有世界影響力的城市群，走上了大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展道路，城市規(guī)模分布不斷優(yōu)化，有力地推動了東部地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，形成了重要的國民經(jīng)濟增長極。與此同時，中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，一個重要的表現(xiàn)是區(qū)域內(nèi)部大中小城市之間發(fā)展的協(xié)調(diào)性不足，要素在城市之間難以形成高效集聚，在一定程度上阻滯了產(chǎn)業(yè)集聚與區(qū)域空間功能的分工。
以習近平同志為核心的黨中央著力推進全面深化改革，高度重視區(qū)域發(fā)展失衡問題，創(chuàng)新性地提出了走新型城鎮(zhèn)化道路的戰(zhàn)略決策，具有十分重大的理論和實踐意義。城市規(guī)模分布的優(yōu)化是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)涵，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要突破口，其重要意義體現(xiàn)在三個方面：
第一，優(yōu)化城市規(guī)模分布，能夠有效促進人口經(jīng)濟布局更加合理，驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。人口集聚是經(jīng)濟集聚的基礎，而經(jīng)濟集聚則是人口集聚的動力。優(yōu)化城市規(guī)模分布，就是要按照區(qū)域資源承載力和公共服務完善配套的原則，適度合理控制特大城市和大城市的發(fā)展，加快完善中小城市的基礎設施，促進基本公共服務均等化，提升中小城市的集聚能力，形成產(chǎn)業(yè)布局和集聚的空間優(yōu)化格局，為人口經(jīng)濟合理化布局提供空間載體，從而驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。
第二，優(yōu)化城市規(guī)模分布，能夠有效地促進要素空間集聚效率的提升，暢通區(qū)域增長的回流機制，驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展失衡的關(guān)鍵在于，城市規(guī)模分布兩極分化嚴重，首位城市規(guī)模快速擴張和中小城市相對萎縮，首位城市的快速發(fā)展并沒有引致經(jīng)濟增長極的涓滴效應，導致區(qū)域經(jīng)濟增長的回流機制缺失。因此，優(yōu)化城市規(guī)模分布，引導大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，能夠有效促進要素在城市之間依照邊際收益均衡化原則進行最優(yōu)布局，從而有效地提升要素的空間集聚效率，疏解大城市過度擁擠引致的環(huán)境污染、生產(chǎn)生活成本增加、產(chǎn)業(yè)競爭力不高等問題，進而暢通區(qū)域經(jīng)濟增長的回流機制，引致區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。
第三，優(yōu)化城市規(guī)模分布，能夠有效地促進空間功能分工的改善，形成區(qū)域內(nèi)部的新興增長點，驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。大城市過度擴張引致的集聚不經(jīng)濟效應，需要通過空間功能分工優(yōu)化加以疏解。區(qū)域空間功能分工是不同城市按照資源稟賦和比較優(yōu)勢形成的城市空間分工格局，是不同產(chǎn)業(yè)和要素基于邊際成本與收益法則進行的空間再集聚過程。優(yōu)化城市規(guī)模分布，能夠促成大城市和中小城市在不同的產(chǎn)業(yè)層次進行集聚，形成大城市扮演“高端服務業(yè)中心”，而中小城市扮演“生產(chǎn)制造中心”的空間功能分工格局，從而促進區(qū)域形成新興集聚中心，進一步推動區(qū)域市場規(guī)模的擴張，形成區(qū)域分工深化與市場規(guī)模擴展的互動機制，驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。
城市規(guī)模分布優(yōu)化，涉及不同城市之間的定位和利益調(diào)整，牽涉到不同地方政府的利益，關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式的不斷完善，不可能一蹴而就，必然是一個復雜而曲折的過程。優(yōu)化城市規(guī)模分布，重點是要在處理好政府與市場的關(guān)系，疏通要素流動通道的基礎上，提升中小城市的基本公共服務水平，形成有效的城市間交通網(wǎng)絡系統(tǒng)。
處理好政府與市場的關(guān)系是優(yōu)化城市規(guī)模分布的前提。一方面，既要規(guī)范政府行為，避免政府政策偏向?qū)е碌募坌で瑴p少政府的“越位”行為，尊重市場機制在資源配置過程中的決定性作用，又要堅持政府在制度環(huán)境優(yōu)化、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、基礎設施建設、公共服務均等化等方面的主體地位，減少政府的“缺位”行為。另一方面，要處理好中央政府與地方政府、省級政府與地市政府的關(guān)系，建立財權(quán)與事權(quán)相對應的財政稅收制度，減少上級政府對于特定偏好城市和地區(qū)的過度財政稅收補貼，消除財政傾斜力度差異所導致的城市增長差距。
疏通要素流動通道則是為了提升要素的空間集聚效率。一方面，通過破除地方保護和市場分割在要素自由流動中的阻礙作用，可以消除體制機制對要素自由流動的束縛，降低要素流動的交易成本，促進要素布局的優(yōu)化，進而提升空間集聚效率；另一方面，通過減少地方政府對大城市的制度性補貼，可以消解大城市要素集聚的扭曲效應，疏通大中小城市之間的要素流動通道，最終達到優(yōu)化要素空間布局的目的。
強化中小城市基礎設施建設，是為了夯實產(chǎn)業(yè)集聚的基礎條件。加強對中小城市基礎設施建設的支持力度，不斷構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集聚的基礎條件，能夠促進形成區(qū)域人口空間集聚不斷優(yōu)化的格局。中小城市的基礎設施建設，一方面應著力從交通、教育、醫(yī)療等公共資源入手，不斷強化人口集聚的條件，發(fā)揮中小城市宜居適業(yè)的特色，吸引人口集中集聚；另一方面，要著重從構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集聚的聯(lián)系機制入手，加強基礎設施的共用性與差異性建設，提升公共服務質(zhì)量，促成產(chǎn)業(yè)集聚的金融外部性向技術(shù)外部性的轉(zhuǎn)換，從而形成具有創(chuàng)新能力的集聚中心。
構(gòu)建城市體系交通運輸網(wǎng)絡，是促進形成區(qū)域空間功能分工的基礎。通過建設區(qū)域交通運輸網(wǎng)絡，可以減少要素流動的交易成本。為此，一方面應加強中心城市主城區(qū)與衛(wèi)星城的交通運輸網(wǎng)絡，有效疏解中心城區(qū)過度擁擠的問題，提升大城市的集聚效率，促成中心城區(qū)與衛(wèi)星城之間的分工協(xié)同發(fā)展；另一方面應加強中心城市與外圍城市、地級城市之間的交通運輸網(wǎng)絡，增加交通運輸?shù)墓?jié)點，拓展交通網(wǎng)絡的可能性邊界，降低區(qū)域交通運輸成本，加快形成空間功能分工優(yōu)化的格局，從而促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。
（作者：金田林，單位：西北大學經(jīng)濟管理學院）
