超七成受訪者表示，近幾年來，我國在生態(tài)治理方面取得的成效已經(jīng)達到（三成以上）或超過（四成以上）自己的預(yù)期；八成以上受訪者對今后生態(tài)治理以及生態(tài)環(huán)境的改善有信心；為更好推進生態(tài)治理工作，需要從“進一步明確政府、市場、社會的關(guān)系與職責(zé)”“進一步建立健全考核機制、考核體系”“構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)的生態(tài)文明評價體系”等方面采取實質(zhì)性舉措。
國內(nèi)外生態(tài)治理發(fā)展進程概述
上世紀六七十年代是國際生態(tài)治理的起步階段，隨著《寂靜的春天》《增長的極限》的出版發(fā)表，國際社會普遍認識到以工業(yè)發(fā)展、財富積累為目的的人類活動已經(jīng)給自身的生態(tài)環(huán)境帶來了嚴峻的危機。此后，各發(fā)達國家紛紛把生態(tài)治理提上了重要日程。1972年6月5日，聯(lián)合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開了聯(lián)合國人類環(huán)境會議，會議通過了《人類環(huán)境宣言》，并提出將每年的6月5日定為“世界環(huán)境日”。次年1月，正式成立了聯(lián)合國在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的核心機構(gòu)——聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署。按照一些研究的觀點，至此，國際環(huán)境治理體系開始建立。
建國初期，我國生態(tài)環(huán)境問題比較嚴重，尤其是過度開發(fā)林業(yè)和礦產(chǎn)資源已對生態(tài)系統(tǒng)造成了很大的沖擊和破壞。1973年8月，第一屆全國環(huán)境保護會議在北京召開。1974年10月，國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。從此，中國當(dāng)代環(huán)保事業(yè)有了第一個環(huán)保機構(gòu)。1978年2月，環(huán)境保護首次納入我國《憲法》，其中規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其它公害。”這是新中國歷史上第一次對環(huán)境保護做出的明確規(guī)定，為生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)事業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。國務(wù)院于1983年12月召開了第二次全國環(huán)境保護會議，宣布環(huán)境保護是中國現(xiàn)代化建設(shè)中的一項戰(zhàn)略任務(wù)，成為一項基本國策。[1]黨的十五大報告明確提出實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。十七大報告進一步明確提出了建設(shè)生態(tài)文明的新要求，并將到2020年成為生態(tài)環(huán)境良好的國家作為全面建設(shè)小康社會的重要目標之一。2012年11月，“美麗中國”被寫入十八大報告，報告提出，要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。這再一次刷新了中國發(fā)展理念。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，標志著我國生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計已經(jīng)形成，生態(tài)文明建設(shè)制度體系開始逐步完善。
2017年6月10日至6月22日，人民論壇問卷調(diào)查中心針對生態(tài)治理發(fā)起了一項專題調(diào)查，意在了解公眾如何看待我國現(xiàn)階段的生態(tài)問題，以及怎樣理解和期待今后的生態(tài)文明建設(shè)。本次調(diào)查面向全國社會公眾，以互聯(lián)網(wǎng)調(diào)查為主要形式展開。
在關(guān)于生態(tài)治理問題的公眾調(diào)查中，當(dāng)問及“近幾年來我國在生態(tài)治理方面所取得的成效如何？”時，有四成（42.7%）受訪者表示“已經(jīng)超出了我的預(yù)期”，三成（30.9%）受訪者表示“和我預(yù)期的一樣”，還有22.0%的受訪者表示已經(jīng)接近了預(yù)期，僅有4.4%的受訪者認為“遠沒有達到我的預(yù)期”（見圖1）。由此可見，公眾對于我國生態(tài)治理成效的評價普遍較高，這是黨的十八大以來我國生態(tài)文明建設(shè)在理論與實踐不斷探索的展現(xiàn)。
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央?yún)f(xié)調(diào)推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，把生態(tài)文明建設(shè)擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，其認識高度、推進力度、實踐深度前所未有。一方面，生態(tài)文明建設(shè)的理論體系不斷豐富完善。習(xí)近平總書記以寬廣的全球視野、深遠的使命擔(dān)當(dāng)，多次對生態(tài)文明作出全面、系統(tǒng)、深入的闡述，提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略。在這一系列新理念新思想新戰(zhàn)略中，我們不斷明確生態(tài)文明建設(shè)的重大意義、根本要求、核心要義以及生態(tài)文明建設(shè)的主陣地、系統(tǒng)觀和國際視野。另一方面，生態(tài)文明建設(shè)的實踐不斷取得明顯進展。在黨中央、國務(wù)院的一系列重大決策部署之下，各地區(qū)各部門認真貫徹落實，全社會積極響應(yīng)行動，生態(tài)文明建設(shè)扎實推進，成效明顯。在生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計初步形成、制度體系逐步完善的基礎(chǔ)上，環(huán)境治理和生態(tài)保護進程不斷加快，開發(fā)格局和發(fā)展方式也不斷優(yōu)化。另外，更值得一提的是，全社會生態(tài)文明意識明顯增強。各級黨委、政府和廣大黨員干部做好生態(tài)環(huán)保工作的責(zé)任意識明顯增強。公眾在衣食住行各個方面尊重自然、愛護環(huán)境的行為更加自覺。
公眾對于我國生態(tài)治理成效的積極評價是大力推進全社會共治的堅實基礎(chǔ)。“十三五”時期，改善環(huán)境質(zhì)量成為生態(tài)治理的核心目標，中共環(huán)保部黨組曾撰文指出繼續(xù)推進生態(tài)文明建設(shè)的重點舉措：實行最嚴格的環(huán)境保護制度，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細化和信息化水平，以確保2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善；動員和支持公眾積極踐行低碳、環(huán)保、綠色的生活方式；全面推動環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法、審批、企業(yè)排污等信息公開，讓政府和企業(yè)的環(huán)境責(zé)任也在公開透明中接受群眾的監(jiān)督；等等。
生態(tài)治理是一項長期的、艱巨的系統(tǒng)性工程，需要不斷更新對生態(tài)環(huán)境變化趨勢的科學(xué)認識和把握，但是從中國對生態(tài)文明建設(shè)的政策演變中，可以看到中國作為一個負責(zé)任的發(fā)展中大國，積極實施生態(tài)治理的決心與行動。
我國生態(tài)治理現(xiàn)狀
我國作為發(fā)展中國家，人口數(shù)量龐大，資源環(huán)境稟賦差以及發(fā)展不平衡的問題尚未根本解決。此前城市化工業(yè)化階段的經(jīng)濟增長方式粗放，主要靠大量能源與資源的消耗，并且對能源的需求量與日俱增。在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，也帶來了資源的枯竭及一系列的環(huán)境問題。目前受技術(shù)、經(jīng)濟、安全等因素的影響，非化石能源未來供應(yīng)能力還存在不確定性，煤炭消費目前占我國能源消費的絕對比重仍較高。由汽車尾氣、生活排放、工業(yè)排放、揚塵等共同造成的霧霾天氣，已成為近幾年公眾迫切關(guān)注的問題。另外，中國水資源總量在世界排名靠前，但人均占有量不到世界平均水平，特別是北方地區(qū)面臨著水資源的嚴重缺乏。土地沙化是我國西北地區(qū)當(dāng)前最為嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，近年來的沙塵暴、沙化土地問題使得生態(tài)環(huán)境的保護和改善越來越迫切，給國民經(jīng)濟和社會發(fā)展造成了較大影響?，F(xiàn)在我國北方地區(qū)分布的戈壁、荒漠化土地有200多萬平方公里，已占國土面積的四分之一左右。
整體來看我國生態(tài)問題仍不容樂觀，但各省市地區(qū)也在持續(xù)不斷推進生態(tài)文明建設(shè)，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”這一現(xiàn)代生態(tài)文明觀，加快改變經(jīng)濟發(fā)展過度依賴勞動力、土地和資源等物質(zhì)生產(chǎn)要素投入的局面，積極推進生態(tài)治理。
就2016年來看，全年完成造林面積679萬公頃，其中人工造林面積381萬公頃。森林撫育面積837萬公頃。截至年底，自然保護區(qū)達到2750個，其中國家級自然保護區(qū)446個。新增水土流失治理面積5.4萬平方公里，新增實施水土流失地區(qū)封育保護面積1.6萬平方公里。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，清潔能源消費比重提高1.7個百分點，煤炭消費比重下降2個百分點，全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降5.0%。強化大氣污染治理，二氧化硫、氮氧化物排放量分別下降5.6%和4%，74個重點城市細顆粒物（PM2.5）年均濃度下降9.1%。中央財政分別安排大氣、水、土壤污染防治專項資金112億元、140億元、91億元。發(fā)揮政府與社會資本合作（PPP）示范項目引領(lǐng)作用，生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域入庫項目630多個。[2]
在關(guān)于生態(tài)治理問題的公眾調(diào)查中顯示，總體而言，公眾普遍對于今后我國生態(tài)治理工作和生態(tài)環(huán)境的改善有較高的信心度，其中49.1%的受訪者表示“非常有信心”，36.8%的受訪者表示“比較有信心”，11.1%的受訪者選擇了“一般”。相比之下，僅分別有2.3%、0.7%的受訪者表示“不太有信心”和“沒信心”（見圖2）。
2017年初，時任環(huán)境保護部部長陳吉寧在接受有關(guān)采訪時表示：過去一年，我們緊緊圍繞中央經(jīng)濟工作會議和《政府工作報告》部署，落實大氣、水、土壤污染防治行動計劃，強化污染治理與生態(tài)保護協(xié)同聯(lián)動。盤點2016年生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域大事，令人振奮。從中央環(huán)保督察制度形成到省以下環(huán)保機構(gòu)垂直管理試點，從國家生態(tài)文明試驗區(qū)試點到生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點，生態(tài)文明制度建設(shè)已經(jīng)按下快進鍵，改革步伐加快，成果有目共睹。公眾的信心得到較大地提振。
當(dāng)問及“在您看來，今后生態(tài)治理應(yīng)重點針對哪些地區(qū)？”時，75.0%的人認為應(yīng)重點針對“中小城市”，分別有59.4% 和54.7%的受訪者認為應(yīng)該重點針對“大城市”和“小城鎮(zhèn)”，另外還有29.2%的受訪者表示應(yīng)重點針對“農(nóng)村地區(qū)”（見圖3）。
事實上，有專家指出，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)十分緊迫，城鄉(xiāng)一體化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染嚴重，一些城市污染進入農(nóng)村，農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生改變。生態(tài)環(huán)境遭到破壞會制約農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，甚至危及整個社會的可持續(xù)發(fā)展。一方面，工業(yè)污染排放和城市垃圾轉(zhuǎn)移成為進入農(nóng)村的主要外部污染。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中存在很多重污染企業(yè)，有些化工、建材、冶煉等行業(yè)企業(yè)建在了自然環(huán)境良好的農(nóng)村區(qū)域，甚至是河流和湖泊的周圍。由于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者欠缺環(huán)境保護意識，致使工業(yè)廢水、廢棄物等隨意排放。這不僅危及當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的健康，還會引發(fā)一系列社會問題。另一方面，有些農(nóng)村的城市化發(fā)展導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生改變。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的后果十分嚴重，如引發(fā)食品安全問題，危及農(nóng)民的身體健康，制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。生態(tài)環(huán)境遭到破壞，大氣、水等發(fā)生污染，氣候異常，最為直接的影響就是農(nóng)業(yè)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和規(guī)模化生產(chǎn)還沒有達到發(fā)達程度階段，農(nóng)業(yè)依然是“靠天吃飯”，氣候變化異常直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，危及農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。因此，我國農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)治理問題理應(yīng)得到更高的關(guān)注與重視。