［摘 要］本文從“嵌入型自主”對(duì)構(gòu)建新型政商關(guān)系的借鑒意義入手，簡(jiǎn)要回顧了歷史上特別是改革開放以來(lái)我國(guó)政商關(guān)系的復(fù)雜性及其存在的問(wèn)題。文章認(rèn)為，如何克服之前政商關(guān)系的弊端，打造新型政商關(guān)系，不但是一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一項(xiàng)重大的政治問(wèn)題。新型政商關(guān)系的核心要求雖然只有“親”“清”二字，但要構(gòu)建新型政商關(guān)系，卻是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。政商關(guān)系不僅僅是關(guān)于政府與企業(yè)的關(guān)系，也不僅是關(guān)于官員和商人的關(guān)系，其更涉及政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系。政商關(guān)系的好壞在某種程度上決定著一個(gè)國(guó)家的創(chuàng)新能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，也是檢驗(yàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革成效和國(guó)家治理現(xiàn)代化的試金石。只有政府治理、市場(chǎng)治理、公司治理、社會(huì)治理四者立體聯(lián)動(dòng)，綜合發(fā)力，新型政商關(guān)系才能真正得以實(shí)現(xiàn)。
［關(guān)鍵詞］新型政商關(guān)系；發(fā)展型國(guó)家；嵌入型自主；政府治理；市場(chǎng)治理；公司治理；社會(huì)治理
［中圖分類號(hào)］D61 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1008-9314(2017)02-0030-06
［收稿日期］2017-03-12
［作者簡(jiǎn)介］楊典，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所副研究員，《社會(huì)學(xué)研究》編輯部主任。
2016年3月4日，習(xí)近平總書記在全國(guó)政協(xié)十二屆四次會(huì)議民建、工商聯(lián)委員聯(lián)組會(huì)上深刻闡述了新常態(tài)下的新型政商關(guān)系。他指出，新型政商關(guān)系，概括起來(lái)就是“親”“清”兩個(gè)字。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，所謂“親”，就是要坦蕩真誠(chéng)同民營(yíng)企業(yè)接觸交往，特別是在民營(yíng)企業(yè)遇到困難和問(wèn)題情況下更要積極作為、靠前服務(wù)，對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)人士多關(guān)注、多談心、多引導(dǎo)，幫助解決實(shí)際困難。所謂“清”，就是同民營(yíng)企業(yè)家的關(guān)系要清白、純潔，不能搞權(quán)錢交易。對(duì)民營(yíng)企業(yè)家而言，所謂“親”，就是積極主動(dòng)同各級(jí)黨委和政府部門多溝通，講真話、說(shuō)實(shí)情、建諍言，滿腔熱情支持地方發(fā)展。所謂“清”，就是要潔身自好，走正道，做到遵紀(jì)守法辦企業(yè)，光明正大搞經(jīng)營(yíng)。習(xí)總書記以樸實(shí)生動(dòng)的話語(yǔ)，精辟地闡明了新型政商關(guān)系的核心目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑，令人耳目一新。新型政商關(guān)系以理順社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體間的關(guān)系為切入點(diǎn)，意在深化政治經(jīng)濟(jì)體制改革，清晰厘定政府和市場(chǎng)之間的邊界，既有利于推動(dòng)我國(guó)新發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，也有利于全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
一、“嵌入型自主”與新型政商關(guān)系
如何處理政商關(guān)系是古往今來(lái)的一個(gè)世界性難題。政商關(guān)系太近，容易產(chǎn)生尋租、腐敗，政企不分；太遠(yuǎn)，又不能充分發(fā)揮“看得見(jiàn)的手”和“看不見(jiàn)的手”的協(xié)同效應(yīng)，導(dǎo)致政府缺位和市場(chǎng)失靈。政府太強(qiáng)缺乏制約，容易形成“掠奪型國(guó)家”；政府太弱缺乏自主，又容易被商業(yè)利益集團(tuán)俘獲利用(比如有些國(guó)家的強(qiáng)大商業(yè)游說(shuō)集團(tuán))，變成“俘獲型國(guó)家”。
大量研究表明，理想的政商關(guān)系，意味著政商密切互動(dòng)，但又各自行為獨(dú)立，邊界清晰。在這種關(guān)系下，政府“看得見(jiàn)的手”和市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”能夠協(xié)同互補(bǔ)，發(fā)揮最大的效用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的良性發(fā)展。著名政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家彼得·埃文斯(Evans)將此種政商模式稱為“嵌入型自主”(Embedded Autonomy)，此種國(guó)家類型為“發(fā)展型國(guó)家”(The Developmental State)。［1］20世紀(jì)中后期，亞洲四小龍便依托合理的產(chǎn)業(yè)政策、良好的政商合作實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)騰飛，成為發(fā)展型國(guó)家/地區(qū)的典型。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在國(guó)際復(fù)雜形勢(shì)和國(guó)內(nèi)艱巨建設(shè)任務(wù)的背景下，我國(guó)實(shí)行了較為集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，依靠國(guó)家計(jì)劃和中央政令來(lái)推動(dòng)建設(shè)，形成了以國(guó)家自主性為中心的行動(dòng)邏輯，高度依賴從中央到地方的科層制和龐大的公務(wù)員隊(duì)伍。改革開放以來(lái)，這種“壓力型”體制有利于發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施，但在轉(zhuǎn)型時(shí)期，也產(chǎn)生了一些問(wèn)題。一方面，在市場(chǎng)化浪潮中，少數(shù)官員自身角色的定位不清，易受到利益集團(tuán)，尤其是商業(yè)利益集團(tuán)的影響，濫用了手中的行政權(quán)力。另一方面，公務(wù)員的專業(yè)化過(guò)程也可能導(dǎo)致過(guò)度科層化，行政體系“懸浮”于社會(huì)之上，加之各部門以項(xiàng)目制的方式自上而下推動(dòng)任務(wù)完成，社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理趨于碎片化。
埃文斯提出，解決政商問(wèn)題的關(guān)鍵在于國(guó)家需要形成“嵌入型自主”政商關(guān)系模式，即國(guó)家在保持自主和獨(dú)立性的同時(shí)，需要嵌入社會(huì)中，保證國(guó)家在政策制定和執(zhí)行時(shí)既有自主性又能充分考慮商業(yè)部門和各種經(jīng)濟(jì)主體的需要，從而使國(guó)家的各項(xiàng)政策最大限度地符合實(shí)際需要并充分調(diào)動(dòng)政府和市場(chǎng)各主體的積極性，達(dá)到最好的政策實(shí)施和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展效果。［2］
“嵌入型自主”對(duì)我國(guó)政商關(guān)系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展頗具借鑒意義。當(dāng)前，正值全面深化改革時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)入新階段、達(dá)到新深度。國(guó)家要實(shí)現(xiàn)整體發(fā)展，但地方的差異和分化加劇，多種路徑和多元利益需求相互交織，傳統(tǒng)政府權(quán)力的單一管理和自上而下的“壓力型”體制已難以為繼，要求轉(zhuǎn)入現(xiàn)代化的治理模式——強(qiáng)調(diào)在政治-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)復(fù)合結(jié)構(gòu)下實(shí)現(xiàn)政治改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)治理的協(xié)同共進(jìn)，這也是十八屆三中全會(huì)精神的總體要求。習(xí)近平總書記指出全面深化改革“這項(xiàng)工程極為宏大，零敲碎打的調(diào)整不行，碎片化修補(bǔ)也不行，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進(jìn)，是各領(lǐng)域改革和改進(jìn)的聯(lián)動(dòng)和集成”。這意味著“處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系”的前提是統(tǒng)籌多個(gè)領(lǐng)域、多項(xiàng)制度，“構(gòu)建新型政商關(guān)系”需要政府治理、市場(chǎng)治理、企業(yè)治理和社會(huì)治理立體聯(lián)動(dòng)，核心就在于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。
二、我國(guó)政商關(guān)系的歷史演變及其存在問(wèn)題
自古以來(lái)，我國(guó)政商關(guān)系就比較復(fù)雜。在中國(guó)漫長(zhǎng)古代史的大部分時(shí)間里，“商”作為“四民”之末，被看作是不利于君主統(tǒng)治和人員管控的群體。長(zhǎng)期處于從屬、依附地位的商業(yè)生存空間狹小，加之古代中國(guó)貨幣金融體系不完善以及對(duì)順應(yīng)封建統(tǒng)治秩序的要求，商人群體只能通過(guò)尋求與官員的結(jié)盟以保證對(duì)政治環(huán)境的敏感性，并獲取更多的稀缺性資源。近代以來(lái)，無(wú)論是“自強(qiáng)”還是“求富”，中國(guó)的工商業(yè)發(fā)展都與清政府牢牢捆在一起。商人地位的提高和商業(yè)的興起都是在當(dāng)時(shí)當(dāng)世局勢(shì)下國(guó)家、大官僚與大商人在壟斷性政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力下合謀的結(jié)果。這種亦官亦商發(fā)展模式促使政府成為直接介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“經(jīng)營(yíng)性”主體，官僚運(yùn)作和商界密不可分，雙方依賴所謂行會(huì)、商會(huì)關(guān)系網(wǎng)互行襄助之實(shí)。清末維新、改良以及官員派系斗爭(zhēng)中，官員政治聲望和政治地位的上升無(wú)不得到商界的有力支持。這與今時(shí)今日地方政府靠民營(yíng)企業(yè)家“拉政績(jī)”“謀晉升”的做法實(shí)為一脈相承。一方面，官員依靠經(jīng)濟(jì)資本所形成的優(yōu)勢(shì)對(duì)于官員在政治官僚體系中資源控制權(quán)的掌握具有不可比擬的地位，政府與商界搭建合作平臺(tái)不單單著眼于利益互通，還意在政治經(jīng)濟(jì)同構(gòu)，加固政府施政的合法性；另一方面，商人憑借經(jīng)濟(jì)資源和身份地位的提升直接謀取更多政治經(jīng)濟(jì)利益，間接影響政治、政策走向，甚至成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵人物。
但建立在非正式關(guān)系基礎(chǔ)之上的政商聯(lián)盟并不利于商業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，因而繁榮與衰敗總是呈現(xiàn)出明顯的周期性，而民族資本主義始終無(wú)法實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健積累。國(guó)民政府時(shí)期的“黃金十年”，民族工商業(yè)發(fā)展迅速，無(wú)論是從技術(shù)水平還是管理水平來(lái)說(shuō)，在當(dāng)時(shí)處境惡劣的條件下都有明顯的提高，但終因戰(zhàn)亂和金融系統(tǒng)的崩潰而付之東流。“黃金十年”雖由國(guó)民政府全力建設(shè)和推動(dòng)，但因資金短缺、四大家族、政府腐敗也斷送了民族工商業(yè)的健康發(fā)展，之后很長(zhǎng)一段時(shí)間皆以官僚資本主義或官僚買辦資本主義的形式出現(xiàn)，民族資本主義工商業(yè)的春天匆匆到來(lái)、草草結(jié)束。由此看來(lái)，在政局變幻中，商人和官員的故事不僅僅是個(gè)體不當(dāng)?shù)年P(guān)系問(wèn)題，還涉及當(dāng)政階級(jí)與商界、政黨派系與家族財(cái)閥從局部政治斗爭(zhēng)到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略等各個(gè)層面。同樣，十八大后經(jīng)紀(jì)檢、司法部門所打掉的“小山頭”“小團(tuán)伙”大都是某些官員借助地方商界大賈的資本通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)力和控制資源再分配來(lái)維持和強(qiáng)化自身利益團(tuán)體所在體系的“秩序”和“規(guī)則”，以實(shí)現(xiàn)對(duì)外封閉、對(duì)內(nèi)共享的資源非法占用權(quán)，這種不當(dāng)政商關(guān)系雖然有著復(fù)雜的當(dāng)代制度原因，但也受到我國(guó)歷史上政商關(guān)系模式的深刻影響。
新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開放以來(lái)，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，這使得我國(guó)政商關(guān)系的圖景變得更加復(fù)雜。針對(duì)不同的所有制形式，政商關(guān)系存在的問(wèn)題也有所不同。對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，政企不分及其導(dǎo)致的軟預(yù)算約束是主要問(wèn)題。因此，應(yīng)該建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。對(duì)民營(yíng)及外資等非國(guó)有企業(yè)而言，政商關(guān)系則缺乏適當(dāng)?shù)倪吔纾翰糠止賳T公器私用，通過(guò)與民營(yíng)企業(yè)家結(jié)成不適當(dāng)關(guān)系來(lái)片面追求個(gè)人政績(jī)和不正當(dāng)個(gè)人利益。同樣，一些民營(yíng)企業(yè)家為了獲取便利和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，精心編織與官員們的利益網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)官員的庇護(hù)獲取市場(chǎng)資源、超額利潤(rùn)和政治利益。與民營(yíng)企業(yè)拉近政商關(guān)系有助各地政府在“增長(zhǎng)競(jìng)標(biāo)賽”中取勝，卻造成政府—市場(chǎng)—民營(yíng)企業(yè)三者間的關(guān)系錯(cuò)位——政府以權(quán)力為尋租，行政權(quán)的合法性受到質(zhì)疑；市場(chǎng)在資源配置中的決定角色受阻，資源配置效率低下；民營(yíng)企業(yè)以勾結(jié)官員尋求經(jīng)濟(jì)利益，嚴(yán)重?fù)p害了競(jìng)爭(zhēng)的公平性。［3］在此種錯(cuò)位下，商人爭(zhēng)利的需求越發(fā)膨脹。某些地方企業(yè)往往標(biāo)榜自己全力推動(dòng)支持地方產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)則通過(guò)私人關(guān)系、暗箱操作等方式與政府形成不正當(dāng)?shù)恼剃P(guān)系擠占市場(chǎng)或提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻進(jìn)行排他性經(jīng)營(yíng)，引發(fā)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。
由此可見(jiàn)，歷史上的不恰當(dāng)?shù)恼剃P(guān)系中，“政”“商”雙方要么把對(duì)方看作是控制政治經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的手段，要么將對(duì)方作為獲取政治經(jīng)濟(jì)地位優(yōu)勢(shì)的象征，這種政商實(shí)踐通過(guò)實(shí)際的資源交換和理念建構(gòu)得以制度化，形成政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)作中特定的規(guī)則和慣例。
而當(dāng)代政商領(lǐng)域問(wèn)題頻發(fā)還有兩個(gè)更深的制度根源。其一，企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)利不明確、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域不明晰，這種模糊性讓“尋租的官員”和“尋求庇護(hù)的商人”得以結(jié)成靈活的利益輸送聯(lián)盟。例如，在分稅制改革后，地方政府雖不再直接插手公司的經(jīng)營(yíng)事務(wù)，卻發(fā)展出一系列非常規(guī)的權(quán)力運(yùn)作方式，憑借其對(duì)土地、財(cái)政等稀缺資源的控制權(quán)同轄區(qū)內(nèi)企業(yè)結(jié)成利益聯(lián)盟，突破正式制度對(duì)政商邊界的限制。［4］其二，市場(chǎng)運(yùn)作相關(guān)政策制度以地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的意志為轉(zhuǎn)移，企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境不穩(wěn)定。在市場(chǎng)規(guī)則無(wú)定式的情況下，“換屆換思路”“換個(gè)領(lǐng)導(dǎo)換批樹”的“人治”模式下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式多變而顯得無(wú)跡可循，“今年先進(jìn)、明年遭殃”式的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式使得區(qū)域內(nèi)企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)難以得到長(zhǎng)遠(yuǎn)的保證、地方產(chǎn)業(yè)建設(shè)政治化。為了避免風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)不得不挖空心思揣摩地方政府治理模式、官員好惡，打造自身經(jīng)營(yíng)行為的人情基礎(chǔ)。［5］
政商關(guān)系發(fā)展除了同一定的外部環(huán)境和利益相關(guān)，還受到國(guó)家治理模式和治理體系影響。威權(quán)主義國(guó)家向來(lái)通過(guò)一套行政班子利用和汲取社會(huì)資源來(lái)進(jìn)行社會(huì)管理，這導(dǎo)致政府與社會(huì)、工商界相互之間時(shí)刻從各自利益出發(fā)以滿足己方需求為目標(biāo)，相互之間各為對(duì)方的利益代理人。而國(guó)家作為規(guī)則的制定者、維護(hù)者，社會(huì)領(lǐng)域公平正義的護(hù)衛(wèi)者，不應(yīng)該只承擔(dān)控制和管理的職能，其合法性應(yīng)當(dāng)來(lái)源于“治理”而非“統(tǒng)治”。“統(tǒng)治”視角下的政商關(guān)系體現(xiàn)出來(lái)的是工具性和互利性，是封建式的發(fā)展模式；“治理”下的新型政商關(guān)系意在在明確法律框架下對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行重構(gòu)。這種社會(huì)秩序的重構(gòu)在當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況下比較接近于構(gòu)建“發(fā)展型國(guó)家”的思路：國(guó)家主導(dǎo)，嵌入社會(huì)。據(jù)此，新型政商關(guān)系可以以企業(yè)(公司)治理為突破口，依靠社會(huì)，加強(qiáng)政府在市場(chǎng)治理領(lǐng)域的能力，強(qiáng)化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。