【摘要】司法部《關(guān)于進一步加強律師協(xié)會建設(shè)的意見》的出臺，既是充分發(fā)揮律師協(xié)會作用的重要舉措，更是落實黨的十八屆四中全會重要改革任務(wù)、深化律師制度改革的重要內(nèi)容。在《意見》的指導(dǎo)下，律師職業(yè)行為規(guī)范建設(shè)與執(zhí)行將實現(xiàn)常態(tài)化，律師協(xié)會規(guī)制職能與代表職能的關(guān)系將進一步明晰，兩結(jié)合管理體制將進一步深化。
【關(guān)鍵詞】律師協(xié)會 規(guī)制職能 兩結(jié)合管理 【中圖分類號】D926.5 【文獻標(biāo)識碼】A
我國律師管理體制是隨著社會、經(jīng)濟情勢的變遷而不斷變化的，經(jīng)過30余年的建設(shè)，我國律師協(xié)會的職能與組織架構(gòu)建設(shè)取得了重要的成績。但是在立法層面和實踐層面，律師協(xié)會的職能與組織架構(gòu)建設(shè)還存在一些影響律師行業(yè)長遠發(fā)展的問題。十八屆四中全會提出要“加強律師事務(wù)所管理，發(fā)揮律師協(xié)會自律作用，規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為，監(jiān)督律師嚴格遵守職業(yè)道德和職業(yè)操守，強化準(zhǔn)入、退出管理，嚴格執(zhí)行違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度”。這些要求本質(zhì)上都是圍繞律師管理提出的。在這樣的背景下，司法部《關(guān)于進一步加強律師協(xié)會建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）的出臺正逢其時，既是充分發(fā)揮律師協(xié)會作用的重要舉措，更是落實黨的十八屆四中全會重要改革任務(wù)、深化律師制度改革的重要內(nèi)容。
進一步強化律師協(xié)會的自律職能，推進律師職業(yè)行為規(guī)范建設(shè)常態(tài)化
1996年《中華人民共和國律師法》（以下簡稱《律師法》）明確規(guī)定：“律師協(xié)會是社會團體法人，是律師的自律性組織。”這一規(guī)定一直承襲至今。長期以來，理論和實踐都對律師協(xié)會是社會團體法人強調(diào)的多，而對律師協(xié)會的自律性強調(diào)的少，忽視或者不重視《律師法》賦予律師協(xié)會的法定管理職責(zé)。這在實踐中主要表現(xiàn)為落實《律師法》規(guī)定的法定職責(zé)的律師協(xié)會組織機構(gòu)還不夠健全，作為自律常態(tài)手段的行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則還不夠完善，律師協(xié)會自律主動性還不夠強，自律管理能力需要進一步提升，職能作用有待進一步發(fā)揮。
如前所述，2007年《律師法》擴大了律師協(xié)會的規(guī)制性職權(quán)，與此同時，中國律師隊伍迅猛發(fā)展，迄今為止已逾30萬人，十八屆四中全會也明確規(guī)定律師隊伍是社會主義法治隊伍的重要組成部分，提出了從律師中選任法官、檢察官等法律職業(yè)人員的制度設(shè)計。如果不在律師協(xié)會的組織機構(gòu)、管理手段、管理能力方面加強律師協(xié)會的建設(shè)，很難相信律師協(xié)會能夠勝任其法律規(guī)定的職責(zé)?！兑庖姟返南喈?dāng)篇幅都可以從加強律師協(xié)會的規(guī)制職能角度來理解。例如，《意見》指出，應(yīng)當(dāng)進一步加強律師協(xié)會紀(jì)律建設(shè)，健全完善律師不良執(zhí)業(yè)信息記錄披露和查詢制度，建立健全符合律師行業(yè)特點的懲治和預(yù)防腐敗體系，完善律師實習(xí)制度，健全完善律師執(zhí)業(yè)活動的考核制度。這些舉措將進一步強化律師協(xié)會的自律職能，推進律師職業(yè)行為規(guī)范建設(shè)與執(zhí)行的常態(tài)化，對律師協(xié)會職能的有效發(fā)揮和律師隊伍的科學(xué)發(fā)展具有重要意義。
突出律師協(xié)會規(guī)制職能，懲戒律師違規(guī)違紀(jì)行為
1996年《律師法》明確規(guī)定：“律師協(xié)會是社會團體法人，是律師的自律性組織。”所謂律師協(xié)會是社會團體法人，是指律師協(xié)會是廣大律師利益的代表組織，所謂律師協(xié)會是自律性組織，是說律師協(xié)會同時是律師行業(yè)的規(guī)制主體，是在代表國家對律師行業(yè)進行管理。然而，這兩種職能是存在一定沖突的。2013年中華全國律師協(xié)會《關(guān)于進一步加強和改進律師行業(yè)懲戒工作的意見》就曾指出，目前律師行業(yè)懲戒工作中還存在著一些問題和不足，表現(xiàn)之一就是“一些地方律師協(xié)會在思想認識上存在著‘家丑不外揚’的想法和‘從輕處罰就是保護律師’的認識，因此，對違規(guī)行為能從輕就從輕，能不追究就不追究，大事化小，小事化了，使違規(guī)違紀(jì)行為得不到應(yīng)有的懲戒，懲戒工作失之于寬，失之于軟”。這就是“規(guī)制者為被規(guī)制者所俘獲（regulatory capture by the regulated）”現(xiàn)象，是立法規(guī)定的律師協(xié)會規(guī)制職能與代表職能關(guān)系界限不清晰的表現(xiàn)。2007年《律師法》第46條規(guī)定，律師協(xié)會應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：保障律師依法執(zhí)業(yè)，維護律師的合法權(quán)益；總結(jié)、交流律師工作經(jīng)驗；制定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則；組織律師業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育，對律師的執(zhí)業(yè)活動進行考核；組織管理申請律師執(zhí)業(yè)人員的實習(xí)活動，對實習(xí)人員進行考核；對律師、律師事務(wù)所實施獎勵和懲戒；受理對律師的投訴或者舉報，調(diào)解律師執(zhí)業(yè)活動中發(fā)生的糾紛，受理律師的申訴；法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及律師協(xié)會章程規(guī)定的其他職責(zé)。上述職責(zé)中律師協(xié)會的行業(yè)代表功能與律師協(xié)會的規(guī)制功能是混雜的，律師協(xié)會的規(guī)制職能并不突出。
針對上述問題，《意見》規(guī)定要進一步加強紀(jì)律建設(shè)。要“健全完善投訴受理、調(diào)查、聽證處理、復(fù)查申訴等工作程序，加大對律師違法違規(guī)行為查處力度，做到有投訴必受理、受理必調(diào)查、違規(guī)必懲戒、處理結(jié)果必回復(fù)。加強行政處罰與行業(yè)懲戒的工作銜接” 。與此同時，《意見》在組織建設(shè)、制度建設(shè)、經(jīng)費保障等方面，都突出了加強律師協(xié)會規(guī)制職能建設(shè)的重要性?！堵蓭煼ā肥菗?jù)以界定律師協(xié)會職能和組織架構(gòu)的基礎(chǔ)文件。為了保證律師協(xié)會規(guī)制職能得到充分實現(xiàn)，未來應(yīng)當(dāng)對《律師法》的相關(guān)規(guī)定進行修改。在律師協(xié)會的職責(zé)上，應(yīng)當(dāng)形成以律師協(xié)會的規(guī)制職責(zé)為首要任務(wù)，職責(zé)系統(tǒng)、全面，各職責(zé)界限合理清晰的職責(zé)體系。與此同時，在律師協(xié)會的組織建設(shè)上，應(yīng)當(dāng)加強與規(guī)制職能相對應(yīng)的組織機構(gòu)建設(shè)，在人員、組織、經(jīng)費等方面切實加強律師協(xié)會的自律能力。
司法行政機關(guān)如何扮演好監(jiān)督者、指導(dǎo)者的角色，是律師管理體制的大問題
《律師法》第4條規(guī)定：“司法行政部門依照本法對律師、律師事務(wù)所和律師協(xié)會進行監(jiān)督、指導(dǎo)。”司法行政機關(guān)對律師協(xié)會的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是代表國家對律師協(xié)會承擔(dān)的各項職能的監(jiān)督。然而，盡管《律師法》就律師協(xié)會的職責(zé)進行了規(guī)定，但是對律師協(xié)會履行職責(zé)的情況沒有涉及績效考核機制，從而使得司法行政機關(guān)無法對律師協(xié)會依法進行監(jiān)督。從實踐來看，司法行政部門對律師協(xié)會往往采取行政管理方式，律師協(xié)會被視為司法行政部門的下屬部門。這種監(jiān)督方式，背離了兩結(jié)合管理中司法行政機關(guān)進行宏觀管理的初衷，導(dǎo)致司法行政機關(guān)與律師協(xié)會之間的關(guān)系、權(quán)限糾纏不清。司法行政機關(guān)如何扮演好監(jiān)督者、指導(dǎo)者的角色，是律師管理體制的大問題。
《意見》在司法行政機關(guān)對律師協(xié)會的監(jiān)督方面做了更為明確的規(guī)定?！兑庖姟分赋?，各級司法行政部門要強化各項規(guī)范制度的監(jiān)督執(zhí)行，組織開展有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章中的對律師協(xié)會、律師事務(wù)所和律師進行的專項檢查，針對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，督促有關(guān)律師協(xié)會、律師事務(wù)所和律師切實抓好整改，保證各項規(guī)范制度得到貫徹落實。各級司法行政部門要把加強律師協(xié)會建設(shè)列入重要議事日程，經(jīng)常聽取協(xié)會工作匯報，及時研究解決協(xié)會工作中遇到的困難和問題。要支持律師協(xié)會依法依章程履行職責(zé)，充分發(fā)揮協(xié)會行業(yè)自律管理和服務(wù)作用。健全完善司法行政部門律師工作管理機構(gòu)和律師協(xié)會之間的重要情況溝通機制，進一步提高律師工作管理水平。與此同時，《意見》也強調(diào)了司法行政機關(guān)在完善保障政策方面的重要職責(zé)?！兑庖姟芬蟾骷壦痉ㄐ姓块T要積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，為律師協(xié)會開展工作提供必要的支持，進一步研究解決律師協(xié)會秘書處人員編制、經(jīng)費的有關(guān)問題。
這些規(guī)定，將司法行政機關(guān)對律師協(xié)會監(jiān)督、指導(dǎo)工作進行了細化，有利于實現(xiàn)對律師協(xié)會監(jiān)督、指導(dǎo)的常態(tài)化和規(guī)范化。各級司法行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)認真落實，通過制定規(guī)范性文件厘清對律師協(xié)會進行監(jiān)督、指導(dǎo)的范圍、程序和責(zé)任，在人力、物力、財力方面為律師協(xié)會的建設(shè)提供切實支持，并對實踐經(jīng)驗加以總結(jié)，從而最終在立法中確定監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的目標(biāo)、監(jiān)督的程序，實現(xiàn)兩結(jié)合管理體制的進一步深化。
（作者為中國政法大學(xué)法學(xué)院教授，律師學(xué)研究中心主任）
【參考文獻】
①《司法部出臺<關(guān)于進一步加強律師協(xié)會建設(shè)的意見>》，《法制日報》，2016年12月2日。
責(zé)編/宋睿宸 美編/王夢雅
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