特色小鎮(zhèn)發(fā)展中可能出現(xiàn)的問題
通過對國外特色小鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗和模式的梳理，可以從中發(fā)現(xiàn)在建設(shè)特色小鎮(zhèn)過程中可能出現(xiàn)的問題，結(jié)合中國國情實際，將問題呈現(xiàn)如下：
傳統(tǒng)和現(xiàn)代的矛盾
傳統(tǒng)文化在特色小鎮(zhèn)的發(fā)展中一般占有重要地位，在現(xiàn)代社會的大環(huán)境下如何處理好傳統(tǒng)與現(xiàn)代的關(guān)系是一個不可忽視的問題。在以旅游業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)帶動的地方發(fā)展中，社會關(guān)系及文化內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變必須是以當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)和特色為基礎(chǔ)的。而這些地區(qū)隨著旅游業(yè)的發(fā)展，其所具有的娛樂和休閑功能往往是城市人口進(jìn)行旅游目的地選擇的主要考量因素。
也正是當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的快速發(fā)展，使得這些當(dāng)?shù)鼐用裥枰獙ζ渌幼〉牡胤竭M(jìn)行深層次的重新定義。特色小鎮(zhèn)中的旅游業(yè)是以文化內(nèi)涵為基礎(chǔ)，對田園風(fēng)光和地理位置的有機融合，這種融合也進(jìn)一步推動旅游特色小鎮(zhèn)形成新的習(xí)俗、實踐，以及居民需求。而這一系列的發(fā)展和改變的過程，無疑是對特色小鎮(zhèn)原有傳統(tǒng)的沖擊。
“傳統(tǒng)”一詞，不論指代的是某一特定物體、歷史文物、傳承下來的技藝，還是僅僅作為一個標(biāo)志性符號，其必須具有“身份標(biāo)識”和對當(dāng)?shù)厣鐣厣亩x功能。同時，“傳統(tǒng)”作為特色小鎮(zhèn)發(fā)展的主觀因素，和當(dāng)?shù)厣鐣募w意識有著直接的聯(lián)系，在一些文獻(xiàn)中被表述為“特定團體所公認(rèn)的、共有的記憶的整合”。這樣的一種“社會共有記憶”表現(xiàn)出持有這一“記憶”的特定群體對其生活的社會環(huán)境和包含的文化的定義。
而旅游業(yè)的發(fā)展使游客得以加入到當(dāng)?shù)氐母鞣N民俗活動中，并形成一種內(nèi)外的融合。這樣一種融合，持續(xù)對當(dāng)?shù)卦械奈幕鷳B(tài)進(jìn)行改造和更新，進(jìn)而產(chǎn)生新的文化代碼，最終會對當(dāng)?shù)鼐用褚恢币詠肀Ａ舻?ldquo;傳統(tǒng)”進(jìn)行改造。若不加以限制，則可能出現(xiàn)原有“傳統(tǒng)”被曲解，并以錯誤的形式傳承下去，甚至消失。
“傳統(tǒng)”首先需要得到法律的保護(hù)，以確保它的真實性和原生性，這就意味著要最大限度的保護(hù)這些“傳統(tǒng)”中的歷史內(nèi)涵、起源和根源，這也是確保以文化為賣點的旅游市場的最終成功。因此，地方政府在發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣℃?zhèn)旅游業(yè)的同時，應(yīng)注重如何使“傳統(tǒng)”適應(yīng)時代發(fā)展的新內(nèi)容、新要求，同時還能保留原有的“靈魂”傳承下去。
發(fā)展和當(dāng)?shù)厣鐣榫w的矛盾
在一些針對歐洲特色小鎮(zhèn)的研究中，人們發(fā)現(xiàn)，近些年來旅游業(yè)已經(jīng)成為特色小鎮(zhèn)發(fā)展中最為重要的產(chǎn)業(yè)，這一發(fā)展不僅為當(dāng)?shù)厝藥砹私?jīng)濟增長，也幫助其改善了道路交通、住宿、基礎(chǔ)設(shè)施，也增加了旅游景點的數(shù)量。
特色小鎮(zhèn)旅游業(yè)的增長主要表現(xiàn)在以文化和歷史遺產(chǎn)為重點的地區(qū)。除了歷史景點，當(dāng)?shù)鼐用竦纳罘绞揭渤蔀樾℃?zhèn)特色的關(guān)鍵組成部分。相關(guān)調(diào)查表明，對于消費者來說，當(dāng)?shù)厝说膽B(tài)度也是地方提供的旅游產(chǎn)品的一部分。以愛爾蘭為例，當(dāng)游客選擇愛爾蘭的小鎮(zhèn)為目的地時，通常會對當(dāng)?shù)厝说臒崆楹每?，以及幽默風(fēng)趣充滿期待。歐洲一些國家針對發(fā)展特色小鎮(zhèn)提出的政策也表明，一個成功的特色小鎮(zhèn)需要依靠當(dāng)?shù)鼐用竦姆e極態(tài)度做支持。
但是通過一些對生活在歐洲特色小鎮(zhèn)的居民的態(tài)度研究，發(fā)現(xiàn)盡管當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展帶動了經(jīng)濟的發(fā)展，改善了人們的生活條件，同時也增加了就業(yè)機會，但是還是有一定數(shù)量的人對這種發(fā)展持反對和消極態(tài)度。普遍認(rèn)為，旅游業(yè)的發(fā)展對當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐣P(guān)系，以及歸屬感的建立起到一定影響。歸屬感使當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為自己屬于小鎮(zhèn)，而小鎮(zhèn)也屬于自己，但是特色小鎮(zhèn)旅游業(yè)的發(fā)展，打破了這個界限，削弱了人們的歸屬感。
除此之外，一些特色小鎮(zhèn)在發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的同時，往往為了迎合消費者的需求和期待，要求當(dāng)?shù)鼐用癖仨氉龀龈淖?，包括生活?jié)奏、生活方式的改變。而正是這樣一種改變和當(dāng)?shù)鼐用駶撘庾R中的自身定位產(chǎn)生碰撞，最終導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用駥μ厣℃?zhèn)發(fā)展的排斥，激發(fā)矛盾的產(chǎn)生，并進(jìn)一步對特色小鎮(zhèn)的發(fā)展起到負(fù)面作用。
因此，當(dāng)?shù)胤秸噲D發(fā)展以旅游業(yè)為主的特色小鎮(zhèn)時，應(yīng)清楚地了解并尊重當(dāng)?shù)氐臍v史根源、居民生活習(xí)慣，這也是特色小鎮(zhèn)旅游產(chǎn)業(yè)得以長久持續(xù)發(fā)展的根本。此外，在鼓勵當(dāng)?shù)鼐用袢谌胩厣糜伟l(fā)展的同時，如何平衡外來游客對當(dāng)?shù)靥厣?、傳統(tǒng)的影響，也是政府需要考慮的問題之一。
難以找準(zhǔn)自身定位
在我國當(dāng)前特色小鎮(zhèn)建設(shè)大潮中，如何找準(zhǔn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的獨特定位，成為地方政府面臨的主要問題。特色小鎮(zhèn)與特色鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、景區(qū)開發(fā)及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等概念的認(rèn)識模糊不清的問題凸顯。在此情況下，特色小鎮(zhèn)建設(shè)顯露出“千鎮(zhèn)一面”的同質(zhì)化傾向，“一哄而上”的泡沫化傾向，“避實就虛”的政績工程傾向，“有特色無靈魂”的缺乏內(nèi)涵傾向。例如，中西部有些地區(qū)，不具備投資的基礎(chǔ)，也尚未形成產(chǎn)業(yè)群，卻力圖憑空“打造”特色小鎮(zhèn)。有些省市為了加快特色小鎮(zhèn)建設(shè)，依然采取下硬指標(biāo)的方式，規(guī)定幾年之內(nèi)必須完成的數(shù)量。與此同時，對原有的山水環(huán)境、原有的街區(qū)機理缺乏尊重，打著“特色小鎮(zhèn)”的旗號去搞圈地開發(fā)，制造寬馬路大廣場等形象工程，而忽略了對本地全通文化的挖掘與保護(hù)，這些問題都反映出一些地方政府沒有找準(zhǔn)特色小鎮(zhèn)的獨特定位。
外部要素參與度不高
在我國，當(dāng)前，特色小鎮(zhèn)發(fā)展中可借力、借勢的余地不大，小城鎮(zhèn)很難成為戰(zhàn)略投資者關(guān)注的重點，致使小城鎮(zhèn)發(fā)展的活力不足，外部要素參與小城鎮(zhèn)發(fā)展的參與度不高。在已獲認(rèn)定的127個特色小鎮(zhèn)中，多數(shù)為旅游型、歷史文化型小鎮(zhèn)，傳統(tǒng)村落占40%，美麗鄉(xiāng)村/宜居村莊占81%；擁有政府和社會資本合作（PPP）項目的特色小鎮(zhèn)占52%，有政府購買服務(wù)項目的特色小鎮(zhèn)占73%，許多特色小鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)尚不是很清晰，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的平均就業(yè)貢獻(xiàn)率只有40%。
發(fā)展資金上面臨瓶頸
資金約束與欠缺各要素整合運作能力，正在對各地方政府建設(shè)特色小鎮(zhèn)構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。一是資金來源問題。長期以來，我國的小城鎮(zhèn)建設(shè)依靠政府財政撥款和土地財政，這在培育建設(shè)特色小鎮(zhèn)的過程中，難以突破原有的資金管理模式，進(jìn)而將走上政府行政干預(yù)的老路，導(dǎo)致社會自身發(fā)展活力下降，不利于特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展；二是資金數(shù)量問題。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)投資大、周期長，需要大量資金投入，尤其一些基礎(chǔ)性投資，單純依靠市場運作難度較大，致使財力短缺成為我國大部分小城鎮(zhèn)發(fā)展中面臨的普遍問題；三是資金保障問題。特色小鎮(zhèn)作為我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新理念、新思路、新政策，在投融資過程中面臨一定風(fēng)險，能否對資金的吸納和使用構(gòu)建強有力的政策保障，將影響未來我國特色小鎮(zhèn)發(fā)展的實際成果。
政府治理創(chuàng)新亟待落實
特色小鎮(zhèn)建設(shè)，是整合中央與地方、政府與市場和社會、經(jīng)濟發(fā)展的中心與邊緣等一系列關(guān)系的重要機遇，培育和建設(shè)特色小鎮(zhèn)，正倒逼我國地方政府加快轉(zhuǎn)型。 “十三五”規(guī)劃提出，“推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享”的治理創(chuàng)新方向。特色小鎮(zhèn)建設(shè)政策的出臺給地方政府治理帶來了新的挑戰(zhàn)。政府治理模式存在滯后性，原有的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式、政府大包大攬的管理方式，不符合特色小鎮(zhèn)統(tǒng)籌全局、各領(lǐng)域融合發(fā)展的基本要求。特色小鎮(zhèn)的培育建設(shè)在調(diào)動市場主體、社會公眾積極性的同時，政府必須回應(yīng)市場主體、社會公眾的訴求，推進(jìn)治理模式的改革創(chuàng)新。
對策建議
在區(qū)分與比較中認(rèn)識特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)特征
特色小鎮(zhèn)本質(zhì)上是集產(chǎn)業(yè)功能、文化功能、旅游功能和社區(qū)功能有機疊加的空間平臺。相比較而言，特色鎮(zhèn)是一個行政區(qū)劃概念，而特色小鎮(zhèn)則力圖打破行政區(qū)劃的固有邊界，圍繞主體功能加強地區(qū)間合作；產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)一般以工業(yè)制造業(yè)為核心形成規(guī)模效應(yīng)，特色小鎮(zhèn)雖然也強調(diào)產(chǎn)業(yè)集聚，但是更重視特色產(chǎn)品的研發(fā)設(shè)計與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；景區(qū)開發(fā)主要致力于利用本地區(qū)的旅游資源實現(xiàn)經(jīng)濟增長，而特色小鎮(zhèn)則更強調(diào)產(chǎn)、城、人、文的融合發(fā)展；美麗鄉(xiāng)村建設(shè)主要以本村一、二、三產(chǎn)業(yè)為支撐，通過基層自治等形式，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護(hù)，特色小鎮(zhèn)則更多圍繞資本、人才、技術(shù)等高端要素，利用多元利益主體實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。
找準(zhǔn)“特色”定位，賦予特色小鎮(zhèn)持久生命力
找準(zhǔn)每個特色小鎮(zhèn)的獨特定位是特色小鎮(zhèn)建設(shè)成敗的關(guān)鍵。培育建設(shè)特色小鎮(zhèn)，一是要因地制宜，以特興城。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)必須扎根于本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展實際、生態(tài)人文條件，形成比較優(yōu)勢，而非強行規(guī)劃，創(chuàng)造特色。在特色小鎮(zhèn)的某個領(lǐng)域能夠?qū)崿F(xiàn)人無我有、人有我強，基礎(chǔ)設(shè)施和建筑風(fēng)格方面與小鎮(zhèn)的自然條件相匹配，從以人為本理念出發(fā)體現(xiàn)小鎮(zhèn)獨特的精神風(fēng)貌。
二是要科學(xué)規(guī)劃，有序推進(jìn)。依托本地區(qū)實際的資源承載能力和發(fā)展需要，合理規(guī)劃特色小鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模，防止工業(yè)、商業(yè)、旅游、文化等大型項目建設(shè)規(guī)模過度擴張。以往城市發(fā)展中，依靠土地財政的傳統(tǒng)做法不適合特色小鎮(zhèn)“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新”的發(fā)展方向。積極遏制特色小鎮(zhèn)“房地產(chǎn)化”和政績工程傾向，需要政府做好支持引導(dǎo)，不可大包大攬，更不可越俎代庖。
三是要以市場為主導(dǎo)，形成特色產(chǎn)業(yè)。特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)是特色小鎮(zhèn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，圍繞一個核心產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，吸引具有一定優(yōu)勢的企業(yè)和科研機構(gòu)進(jìn)入，創(chuàng)造出新的競爭優(yōu)勢。
四是要注重文化的活態(tài)傳承。僅僅根據(jù)傳統(tǒng)文化資源和自然資源來推廣傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，將再次走上景區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的老路。在工業(yè)化和信息化的時代，特色小鎮(zhèn)培育建設(shè)最終能否形成特色，在于其能否成功的匯聚凝練當(dāng)?shù)厝宋?，融鄉(xiāng)情、融文創(chuàng)、融敘事于產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，形成有內(nèi)涵、有共鳴、有思想的公共空間，產(chǎn)生小鎮(zhèn)的品牌效應(yīng)，形成輻射周邊地區(qū)的文化影響力。
利用政策保障和技術(shù)手段，全面提升外部要素參與程度
地方政府應(yīng)著力從以下四方面提升外部要素參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的驅(qū)動力：一是制定相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)多元主體參與建設(shè)。統(tǒng)籌特色小鎮(zhèn)的人員配置、資金投入、土地征用等問題，適度實行政策傾斜，吸引社會資本進(jìn)入。同時增強對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的支持力度，在明確特色小鎮(zhèn)建設(shè)的底線標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，發(fā)揮外部要素的自主性，為實現(xiàn)市場主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供充足的活動空間；二是在鎮(zhèn)管理委員會建立工作平臺分享信息，回應(yīng)需求。信息不對稱是外部要素參與度不高的主要障礙，利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)和多樣化的信息傳播手段，增進(jìn)小鎮(zhèn)與周邊地區(qū)政府、社會資本、企業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者之間的信息溝通交流，最大限度的提供小鎮(zhèn)發(fā)展基本信息，回應(yīng)多元主體的發(fā)展訴求；三是利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，增強信息對稱性。突破特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)鏈條的地域限制，實現(xiàn)地區(qū)間乃至國內(nèi)外的產(chǎn)業(yè)空間布局，構(gòu)建全球性網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，廣泛吸引社會資本、創(chuàng)新人才參與到特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，實現(xiàn)資本、人才、技術(shù)的跨區(qū)域流動；四是建立健全的人才引進(jìn)機制，為外部人才的工作生活提供有力保障。對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者給予一定程度的補貼，為外來人員提供租房、子女教育等福利保障，減輕他們的后顧之憂，為特色小鎮(zhèn)的繁榮注入持久的活力。
多渠道、多主體融資，突破特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金瓶頸
把握現(xiàn)有投融資政策機遇，獲得多樣化的金融支持。在特色小鎮(zhèn)金融支持方面有三大政策性文件，住建部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》中，要求開發(fā)銀行為特色小鎮(zhèn)提供低息、長期金融支持，并且在各個支行建立綠色信貸通道。國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于實施“千企千鎮(zhèn)工程”推進(jìn)美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的通知》中，要求國家開發(fā)銀行研究成立國家新型城鎮(zhèn)化基金，優(yōu)先支持特色小鎮(zhèn)。國家發(fā)改委和國家開發(fā)銀行發(fā)布的《關(guān)于開發(fā)性金融支持特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)促進(jìn)脫貧攻堅的意見》中，要求國家開發(fā)銀行加大對特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)的信貸支持力度，盤活貧困地區(qū)特色資源，為各類企業(yè)、個人參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供有效的資金保障。
努力拓寬融資渠道，吸引多元化投資主體。政府利用財政資金撬動社會資金，以政府投融資平臺牽頭，承擔(dān)城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等引導(dǎo)性工作，利用政策性資金為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供信貸支持，發(fā)揮商業(yè)金融對特色產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用，吸引社會資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)。這其中，值得注意的是對政府與社會資本合作（PPP）模式的探索實踐。PPP模式作為一種制度創(chuàng)新，有助于特色小鎮(zhèn)處理好政府與市場、社會之間的關(guān)系，調(diào)動社會力量參與特色小鎮(zhèn)的發(fā)展與治理，以此提高資金利用效率，減輕政府財政負(fù)擔(dān)，優(yōu)化特色小鎮(zhèn)各產(chǎn)業(yè)生命周期管理，強化建設(shè)資金利用的效率。首先，地方政府對成本收益劃分比較明確的項目，積極鼓勵企業(yè)資金的進(jìn)入；其次，省一級或地市級政府可通過發(fā)行地方政府債券等方式吸引民間資本，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供資金；第三，地方政府可以鼓勵企業(yè)整體進(jìn)入，承建和運營特色小鎮(zhèn)，扭轉(zhuǎn)以往“重建設(shè)、輕運營”的發(fā)展態(tài)勢，為特色小鎮(zhèn)發(fā)展提供持續(xù)穩(wěn)定的動力支持。
以精準(zhǔn)治理為核心推動政府治理模式轉(zhuǎn)型
當(dāng)前，從各具特色的小鎮(zhèn)定位、多元主體的共同參與、多規(guī)并行的建設(shè)開發(fā)，到統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)的發(fā)展路徑和共享發(fā)展的基本目標(biāo)，每個環(huán)節(jié)都要求將精準(zhǔn)治理的理論和實踐嵌入特色小鎮(zhèn)的培育建設(shè)中。精準(zhǔn)治理強調(diào)治理的目標(biāo)導(dǎo)向、公眾的有效參與、過程的公開透明和成果的監(jiān)督評價，恰恰能夠適應(yīng)特色小鎮(zhèn)規(guī)模較小、產(chǎn)業(yè)集中、對發(fā)展定位較高的需要。
一是重視特色小鎮(zhèn)頂層設(shè)計，從利益共同體邁向價值共同體，政績考核標(biāo)準(zhǔn)從GDP增長向資源、環(huán)境、價值的科學(xué)評價轉(zhuǎn)型，從投資拉動為導(dǎo)向的規(guī)模性擴張向內(nèi)生驅(qū)動為導(dǎo)向的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型；二是加強地方政府間溝通合作，實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展。必須重視區(qū)域經(jīng)濟中心與特色小鎮(zhèn)之間的邊緣地帶的融合，根據(jù)小鎮(zhèn)自身優(yōu)勢積極吸納大城市需要疏解的功能，強化特色小鎮(zhèn)自身實力；三是在社會治理方面，提升公眾參與水平，構(gòu)建政府提供基本公共服務(wù)、社會組織提供增值服務(wù)、社區(qū)提供互助服務(wù)的社會治理體系；四是充分尊重當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝妫苊馓厣℃?zhèn)的快速發(fā)展對小鎮(zhèn)原本的基層公眾的生產(chǎn)生活帶來不利影響。最大限度防止因大規(guī)模拆遷而導(dǎo)致原小鎮(zhèn)居民生活空間被擠占，或因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和人才集聚而導(dǎo)致原小鎮(zhèn)居民的工作機會減少、競爭加劇。
【整理：李 懿 張盈盈 解軼鵬】
（本文在整理過程中參考了《Local Development and Heritage: Traditional Food and Cuisine as Tourist Attractions in Rural Areas》、《Heritage and wine as tourist attractions in rural areas》、《中國古代城市發(fā)展特點及原因淺析》、《淺析中國古代交通方式對城市發(fā)展的影響》、《精準(zhǔn)治理視角下的特色小鎮(zhèn)及其創(chuàng)建路徑》等相關(guān)文獻(xiàn)，以及人民日報、光明日報、經(jīng)濟參考報、新華網(wǎng)、澎湃新聞、城市中國網(wǎng)等相關(guān)報道）