【摘要】發(fā)行地方債是地方政府籌措資金進行發(fā)展建設(shè)的重要途徑，而其債務(wù)規(guī)模的擴大將不利于地方經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展。對地方政府債務(wù)管理模式的分析，有助于找到相關(guān)問題所在，并通過擴大地方政府發(fā)債范圍和構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警機制等途徑，推動地方政府債務(wù)管理模式的升級優(yōu)化。
【關(guān)鍵詞】地方政府 債務(wù)管理模式 改革策略 【中圖分類號】F812 【文獻標(biāo)識碼】A
地方債是現(xiàn)代財政制度下，相關(guān)地方政府進行融資的重要方法。一方面，由于經(jīng)濟周期波動、繁重的支出責(zé)任以及季節(jié)性的收支失衡等因素對地方財政所帶來的影響，不可避免地就出現(xiàn)了一系列財政赤字。短期舉債是地方政府對財政赤字進行彌補的重要方法。另一方面，隨著工業(yè)化及城鎮(zhèn)化建設(shè)腳步的不斷加快，地方政府必須要承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額投入。這不但會對地方財政運行造成嚴重的支出壓力，而且還需要通過舉債的方法來將正常收入空缺彌補住，促使資金壓力能夠得到緩解。再加上基礎(chǔ)設(shè)施項目是一項長期性收益，通過舉債籌資對支出收益與成本負擔(dān)的代際平衡非常有利，因此，目前很多國家都已經(jīng)將地方債定義為財政融資的重要方法，甚至將其歸納成分級財政體制下地方財權(quán)的有機組成部分。
盡管我國所頒布的《預(yù)算法》中明確指出地方各級預(yù)算必須結(jié)合“量入為出、收支平衡”的原則進行編制，不列赤字。除了法律及國務(wù)院的其他相關(guān)規(guī)定，地方政府不能夠進行地方政府債券發(fā)行。但是長久以來，地方政府實際上的債務(wù)形式依舊多樣，且隨著日漸擴大的債務(wù)規(guī)模，帶來了非常巨大的債務(wù)風(fēng)險，對我國財政及經(jīng)濟安全造成了極大的威脅。
我國現(xiàn)行地方政府債務(wù)管理模式問題
過小的地方舉債權(quán)不能夠適應(yīng)分級財政體制要求。我國財政體制改革的目的，主要是依據(jù)“一級政權(quán)、事權(quán)、財權(quán)、稅基、預(yù)算、產(chǎn)權(quán)一級舉債權(quán)”原則來對分稅制下的分級財政體制進行完善。其中，分級財政體制中規(guī)定了地方具有相對獨立且完整的舉債權(quán)。但是在實際行政控制型債務(wù)管理模式下，地方政府只是具備一定限度的債務(wù)資金使用權(quán)，并沒有權(quán)限來結(jié)合自身需求自行確定舉債規(guī)模及用途，這和分級財政體制的要求明顯不一致。從分稅制財政體制頒布以來，地方財政自主收入能力日漸削弱，而地方政府所需要承擔(dān)的事權(quán)及支出責(zé)任卻在不斷增加，尤其是大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入大量的資金，這與地方政府實際財力對比形成了巨大的失衡，促使諸多地方財政逐漸步入困境。從中央到地方財政收入分配變化過程中，可以明顯地看出，地方自有收入與財政收入比例，已經(jīng)從2014年的68%，逐漸降低到2015年的36.5%，其降幅度高達32.5%，而且在之后的幾年中均未超過50%。而地方自有財政收入與財政支出對比，從2015年以來，就已經(jīng)從2014年的“收大于支”變成了“支大于收”。而且地方自有收支缺口也越來越大。2011年的收支缺口只有41798.57億元，但到了2015年，已經(jīng)增加到了74569.78億元。雖然我國中央進行了諸多轉(zhuǎn)移支付，但由于轉(zhuǎn)移支付制度自身就存在一定的缺陷，從而也就難以讓地方財政困難得到有效解決。
地方變相舉債造成的債務(wù)風(fēng)險。長久以來，雖然我國預(yù)算法明確規(guī)定地方政府嚴禁舉債，但一些地方政府則跳過了相關(guān)的法律規(guī)定，借助于其他的相關(guān)渠道進行大規(guī)模舉債，以此來讓自身的資金需求得到滿足，而提供這種變相舉債的載體大都是一些地方融資平臺。2008年我國為應(yīng)付國際金融危機，頒布了相關(guān)的財政政策。該政策的落實，促使地方政府的財政壓力更加巨大，為了能夠籌集到投資的地方配套資金4萬億，一夜之間大量的地方融資平臺涌現(xiàn)。據(jù)我國相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，直至2015年底，地方政府融資平臺公司共有約8765家，負債規(guī)模高達約9萬億元，這在當(dāng)年的地方債務(wù)中，所占比例達到了近48.73%，遠遠超過了當(dāng)時地方本級財政收入。雖然地方融資平臺的大量涌現(xiàn)，在很大程度上推動了我國經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展，但是其所存在的巨大債務(wù)風(fēng)險也同樣值得重視。一方面，地方融資平臺在巨額債務(wù)面前，并沒有相對應(yīng)的利潤來填補，很多都是通過“拆東墻補西墻”的方式，這種行為在2015年所有債務(wù)償還方式中，占據(jù)比例高達58.2%，因此我國不能夠忽視這種“滾雪球”效應(yīng)。另一方面，地方政府舉債大都是為了確保政府信用，以財政收入及土地出讓作為抵押，這種負債對于地方政府而言存在較大的不確定性，不但無法將科學(xué)規(guī)范的債務(wù)控制機制構(gòu)建出來，同時也很難將其納入到預(yù)算中進行項目管理或?qū)⒏咝У膫鶆?wù)風(fēng)險預(yù)警機制構(gòu)建出來。這不單單會在很大程度上威脅到地方財政，甚至?xí)φ麄€中央財政，乃至整個國民經(jīng)濟的安全運行造成嚴重影響。
我國地方政府債務(wù)管理模式改革策略
擴大地方政府自行發(fā)債試點范圍，完善地方自行發(fā)債機制。地方政府自行發(fā)債是未來很長一段時間內(nèi)我國地方債務(wù)管理制度進行改革的重要方向。從四川省自行發(fā)債試點方案中能夠明顯得知，這次舉債管理權(quán)已經(jīng)開始向地方政府下放，不過需要注意的是不能夠放下后不管。在對地方政府自行發(fā)債試點范圍進行不斷擴大的同時，還要對地方自行發(fā)債機制進行不斷完善。首先，要對地方債務(wù)管理的法律法規(guī)體系進行完善。對《預(yù)算法》《擔(dān)保法》以及《破產(chǎn)法》中的相關(guān)內(nèi)容進行合理修改，并將《地方政府債務(wù)法》制定出來，全方位地詳細安排地方政府債務(wù)的發(fā)行、交易、償還以及資金使用渠道等，同時相關(guān)的地方政府發(fā)行、交易以及信息披露等，也需要納入到《證券法》的管理范圍中。其次，要對地方政府債務(wù)的行政監(jiān)管進行加強。要成立專門的地方政府債務(wù)管理機構(gòu)，財政部、國家發(fā)改委及證監(jiān)會進行協(xié)調(diào)合作，共同審批、批準(zhǔn)地方政府發(fā)行債券。最后，要對市場紀(jì)律約束進行不斷加強。隨著地方債務(wù)市場的日益完善，地方政府債券的交易必須對市場紀(jì)律約束進行不斷加強，直到地方債券發(fā)行時中央政府撤出為止，促使地方政府自行承載債券發(fā)行、償還以及管理等責(zé)任。
建立地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制和控制系統(tǒng)，促使地方政府債務(wù)風(fēng)險方法能力得到提高。首先，要制定一系列的預(yù)警指標(biāo)及判定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)當(dāng)下地方政府的實際財力及債務(wù)情況，對財政收入償債率、財政赤字率以及償債負擔(dān)比等指標(biāo)進行選擇和合理利用，以此將預(yù)警指標(biāo)體系構(gòu)建出來，促使政府債務(wù)和經(jīng)濟發(fā)展水平、財政承受能力能夠相統(tǒng)一。其次，要將各指標(biāo)的合理范圍設(shè)定出來。如果各個指標(biāo)值都處于允許范圍中，則代表該地區(qū)的地方政府財政運行穩(wěn)定，能夠償還債務(wù)，反之則進行記錄，并交由相關(guān)部門來嚴格監(jiān)控其債務(wù)情況，直至有效化解掉債務(wù)風(fēng)險。
我國地方債務(wù)管理模式的選擇會因為單一制的政權(quán)結(jié)構(gòu)、市場經(jīng)濟體制以及地方政府自給能力等受到或多或少的影響。隨著不斷變化的財政、經(jīng)濟以及社會條件，我國地方政府債務(wù)管理模式只有進行合理的轉(zhuǎn)變和調(diào)整，才能有效降低債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生，確保自身經(jīng)濟以及我國整體國民經(jīng)濟的安全運行。
（作者單位：燕山大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）
【注：本文為河北省高等學(xué)校人文社會科學(xué)重點項目《京津冀協(xié)同發(fā)展中河北省地方政府債務(wù)融資監(jiān)管機制與演化路徑研究》（項目編號：SD161065）成果】
【參考文獻】
①孫克競：《地方政府債務(wù)成因的長期動態(tài)關(guān)系及其疏導(dǎo)——基于省際面板數(shù)據(jù)的VAR/VEC模型分析》，《經(jīng)濟管理》，2015年第5期。
②趙全厚：《風(fēng)險預(yù)警、地方政府性債務(wù)管理與財政風(fēng)險監(jiān)管體系催生》，《改革》，2014年第4期。
責(zé)編/王坤娜 孫垚（見習(xí)） 美編/楊玲玲
