黨內(nèi)監(jiān)督體制的變遷
中共黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)創(chuàng)立的初衷是保證黨的集中和統(tǒng)一。因此，在制度設(shè)計(jì)上，中共一大《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》明確規(guī)定，黨的地方委員會(huì)“應(yīng)受中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督”。中共二大通過(guò)的《關(guān)于議會(huì)行動(dòng)的決案》則更進(jìn)一步指出：“不受中央執(zhí)行委員會(huì)監(jiān)督或違犯中央執(zhí)行委員會(huì)方針時(shí)，立即撤銷(xiāo)其委員資格，并開(kāi)除出黨。”這是一種單一的自上而下的命令性體制，它體現(xiàn)的是中央對(duì)地方、組織對(duì)干部、上級(jí)對(duì)下級(jí)的黨內(nèi)干部監(jiān)督理念，表明當(dāng)時(shí)中共還沒(méi)有確立下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督機(jī)制。
1927年4月，在中共五大上，由于對(duì)陳獨(dú)秀工作作風(fēng)的不滿，黨內(nèi)同志第一次提出“集體領(lǐng)導(dǎo)”和“民主集中制”的原則問(wèn)題。于是在1927年6月通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》中，明確指出“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”，規(guī)定黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)必須選舉產(chǎn)生，地方黨組織對(duì)于地方部分問(wèn)題有自行解決的權(quán)力等。這個(gè)文件還專列“監(jiān)察委員會(huì)”一章，并對(duì)其管理體制、工作流程、職責(zé)權(quán)限、人員構(gòu)成等作出相應(yīng)規(guī)定。規(guī)定中央委員、省委委員不得兼任中央和省監(jiān)察委員，中央、省委不得取消中央和省監(jiān)委會(huì)的決議；中央或省監(jiān)委會(huì)與中央或省委意見(jiàn)不同時(shí)，則移交至雙方的聯(lián)席會(huì)議解決，如不能解決時(shí)，則移交省和全國(guó)代表大會(huì)或移交于高級(jí)監(jiān)察委員會(huì)解決之。這實(shí)際上已經(jīng)明確了黨委的決定權(quán)與監(jiān)委的監(jiān)督權(quán)的界限，它對(duì)于監(jiān)委會(huì)行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)起了極大的促進(jìn)作用。
新中國(guó)成立后，黨中央于1950年2月曾發(fā)布《關(guān)于各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系問(wèn)題的指示》，指出各級(jí)紀(jì)委是各級(jí)黨委的一個(gè)工作部門(mén)，對(duì)紀(jì)委的工作職責(zé)和隸屬關(guān)系作出明確界定。但這種制度設(shè)計(jì)，也不利于紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督和制約。直到1955年3月黨中央通過(guò)《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》，才明確規(guī)定中央監(jiān)委由全國(guó)代表會(huì)議選舉，并由中央全會(huì)批準(zhǔn)，地方各級(jí)監(jiān)委由黨的代表大會(huì)或代表會(huì)議選舉，并由上一級(jí)黨委批準(zhǔn)。這實(shí)際上提高了黨的監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力授予規(guī)格。這個(gè)決議還規(guī)定上級(jí)監(jiān)委有權(quán)檢查下級(jí)監(jiān)委的工作，并有權(quán)審查批準(zhǔn)和改變下級(jí)監(jiān)委對(duì)案件所作的決定，下級(jí)監(jiān)委應(yīng)向上級(jí)監(jiān)委報(bào)告工作，表明中共已開(kāi)始探索黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，1956年黨的八大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》進(jìn)一步確立黨內(nèi)專門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)在上下級(jí)關(guān)系上的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，并將七大《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定的監(jiān)察機(jī)構(gòu)在本級(jí)黨委的“指導(dǎo)下”進(jìn)行工作，修改為在本級(jí)黨委的“領(lǐng)導(dǎo)下”工作。于是黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)開(kāi)始出現(xiàn)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，即既受上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，也同時(shí)受本級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的工作模式。但是由于受當(dāng)時(shí)國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的影響，中共八大的正確主張根本無(wú)法得到落實(shí)。此后的“反右傾”、“四清運(yùn)動(dòng)”、“文化大革命”更使黨內(nèi)監(jiān)督工作陷入癱瘓。
1982年中共十二大通過(guò)的黨章，重新恢復(fù)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生、各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)接受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”等規(guī)定，明確中央紀(jì)委接受中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)紀(jì)委接受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，并逐步擴(kuò)大紀(jì)委的職權(quán)，紀(jì)委承擔(dān)保護(hù)、懲處、監(jiān)督、教育“四項(xiàng)職能”，強(qiáng)化黨內(nèi)專門(mén)干部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威和地位。十二大的黨章還要求各級(jí)紀(jì)委“對(duì)中央以下的同級(jí)黨委及其成員實(shí)行黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督”。
1992年中共十四大通過(guò)的黨章，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督體制作了進(jìn)一步完善。規(guī)定“各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)要把處理特別重要或復(fù)雜的案件中的問(wèn)題和處理的結(jié)果，向同級(jí)黨的委員會(huì)報(bào)告”；向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐的紀(jì)檢組或紀(jì)檢員，“可以列席該機(jī)關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織的有關(guān)會(huì)議”；各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨委成員有違紀(jì)行為,可以“先進(jìn)行初步核實(shí)，如果需要立案檢查的，應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)黨的委員會(huì)批準(zhǔn)，涉及常務(wù)委員的，經(jīng)報(bào)告同級(jí)黨的委員會(huì)后報(bào)上一級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)批準(zhǔn)”。
在此基礎(chǔ)上，2002年黨的十六大明確指出：“從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益。”在黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理體制上，十六大黨章雖然規(guī)定地方紀(jì)委仍由同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，但不再?gòu)?qiáng)調(diào)以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央繼續(xù)沿著上述改革的基本思路，明確提出“要建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門(mén)職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系”。
總之，監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證。只有不斷完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排，才能為全面從嚴(yán)治黨提供有力制度保障，才能在全黨乃至全社會(huì)營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。
（作者為北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長(zhǎng)，教授、博導(dǎo)；北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士后滕明政對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）
【參考文獻(xiàn)】
①《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，新華網(wǎng)，2012年11月18日。
責(zé)編/楊鵬峰 賈娜（見(jiàn)習(xí)） 美編/于珊
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