西方傳統(tǒng)的財政分權理論認為，在基層選民的監(jiān)督下，財政分權程度的提高會激勵地方政府更有效地配置公共資源。多數(shù)國家的財政事權劃分遵循職權下放原則，凡是地方政府能承擔的事務一般不交給上級政府。但考慮到基本國情和社會發(fā)展階段的不同，我國的財政分權與西方國家面臨著不同的情況。財政事權的過度下放會產(chǎn)生一系列負面影響，尤其體現(xiàn)在公共服務供給上。當前我國一些地方公共服務質(zhì)量不高、水平參差不齊的現(xiàn)狀，與現(xiàn)行的財政分權不無關系。
當前的地方財政分權對教育和醫(yī)療的發(fā)展帶來了顯著的負面影響。多數(shù)研究表明，財政分權改革對地方政府的教育支出并沒有產(chǎn)生正向影響。財政分權提高了地方政府公共資源配置的權利，其形成的財政激勵會促使地方政府擴張基建投資，加快招商引資的步伐，以刺激地方經(jīng)濟的發(fā)展，將更多的財政收入投入到短期內(nèi)收效較快的經(jīng)濟建設領域，而導致教育和醫(yī)療衛(wèi)生等產(chǎn)出不明顯的公共產(chǎn)品投入不足。有學者利用空間面板數(shù)據(jù)模型進行分析發(fā)現(xiàn)，財政分權對教育支出的負面影響顯著，也就是說，某一地區(qū)財政分權程度的提高不僅會抑制當?shù)氐慕逃С?，而且還會阻礙相鄰地區(qū)的教育投入。整體上，中國的財政分權對教育支出水平的影響為負，教育支出規(guī)模的增長是經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增長的必然結果，財政分權并沒有起到促進作用（李成宇等，2014）。這在一定程度上導致了我國整體教育財政投入水平的偏低。醫(yī)療衛(wèi)生與教育面臨同樣的困境，《國際統(tǒng)計年鑒》2013年的數(shù)據(jù)顯示，中國的醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重為5.6%，低于10.60%的世界平均水平。如果當前地方財政分權的激勵結構不改變，各級地方政府沒有內(nèi)在動力提升在教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務上的支出比重，甚至在政府財政競爭的催化下會持續(xù)存在或愈演愈烈。
除此之外，我國的社會保障網(wǎng)絡一直處于各地政府分而治之的分權實施狀態(tài)，社會保障尤其是養(yǎng)老保險收支的地方分權化，在全世界的范圍上看亦屬例外。廈門大學公共事務學院張光教授曾指出，在資本和勞動力自由流動的市場經(jīng)濟條件下，社會保障財政的地方化根本無法成立。如果某地提供比其他地方更好的社會福利項目，必然使它成為福利磁石，吸引大量人群來該地享受福利；與此同時，在當前的事權與財權分配條件下，該地的福利開支只能來自本地的財政收入，為此它的財政征收水平不得不超過其他地方，而這必然使資本和勞動力以腳投票，遠離而去。于是，在資本和勞動力充分自由流動的市場經(jīng)濟條件下，社會保障服務的地方分權化必然導致各地政府的“逐底競爭”，盡量降低稅收水平，盡量少提供社會保障。另外，鑒于當前我國的戶籍制度仍處于改革過程中，地方政府能夠在吸引資本和勞動力流入的同時，把非本地甚至非城市戶籍人口排除于本地的社會福利網(wǎng)之外，而其自身又享受了外來勞動力和資本所創(chuàng)造的經(jīng)濟價值，這造成了社會保障和社會福利的極度不公平。
鑒于此，《意見》指出，要逐步將義務教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、就業(yè)、糧食安全、跨?。▍^(qū)、市）重大基礎設施項目建設和環(huán)境保護與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨省（區(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，并明確各承擔主體的職責。
1994年的分稅制改革將國家財政收入分為中央固定收入、地方固定收入和央地共享收入。共享收入包括增值稅、所得稅等大稅種，由國稅部門征收，然后按一定比例劃分給中央和地方。這意味著中央和地方在擴大財政收入上達成了目標一致，地方政府努力協(xié)作在本地的國稅部門征收國稅，以期增加自己的分成收入。同時，地方政府不遺余力地擴大完全屬于自己的地方專享收入，招商引資、土地財政成為眾多地方政府的頭等大事，進一步導致產(chǎn)能過剩、環(huán)境惡化、資源緊張等諸多亂象。除此之外，分稅制關系下中央大力上收財權、大量增加地方政府事責，使得土地財政成為地方政府彌補財政缺口的重要手段，亦是增加財政收入相對高效的手段。這導致了房價和地價不斷上漲，對產(chǎn)業(yè)結構、居民生活以及社會穩(wěn)定都帶來嚴重影響。
適度財政集權相對于地方財政分權的優(yōu)勢
首先，強化中央財政事權可以避免公共服務外部性問題，實現(xiàn)效率與公平的兼顧。增加中央財政事權能夠有效避免出現(xiàn)地方政府不作為，或因追求狹隘利益取代涵蓋利益、為追求局部利益而損害其他地區(qū)利益或整體利益的行為。受地方財政收入的限制以及地方政府競爭的影響，現(xiàn)行的地方財政分權下地方保護主義、重復建設等負外部性現(xiàn)象屢見不鮮，對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來不利影響，我國的戶籍制度進一步強化了公共服務的地方保護主義。將社會保障等公共服務納入中央事權統(tǒng)籌規(guī)劃，能夠避免當前各地社會福利設計碎片化、失衡化現(xiàn)象，解決當前2億以上流動人口的福利保障，提升整體社會福利水平，實現(xiàn)社會公平正義。
其次，強化中央財政事權能夠加強基本公共服務投入，扭轉(zhuǎn)基礎設施比重過高的現(xiàn)象。滿足社會福利體系建設和基礎設施建設的公共資金需要，是現(xiàn)階段我國財政所擔負在兩大基本任務。如前文所言，出于多種因素，地方政府傾向于將財政資金投入到基礎設施建設上而對社會保障體系建設投入不足。而中央財政并無晉升的競爭壓力、不受短期經(jīng)濟效益驅(qū)動，可以將財政資金更多投入到環(huán)境治理、資源保護以及教育、衛(wèi)生等基本公共服務上，有效提升整體公共服務水平。
最后，強化中央財政事權有助于完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度。當前，受中央和地方事權和支出責任劃分不清晰的影響，中央對地方轉(zhuǎn)移支付結構不夠合理，轉(zhuǎn)移支付管理漏洞較多、信息不夠公開透明等問題日益凸顯。有研究發(fā)現(xiàn)，財政轉(zhuǎn)移支付的增加對地方經(jīng)濟增長具有負激勵的效應。中央事權分配的明確能夠進一步理順中央與地方的財政分配關系，形成財力與事權相匹配的財政體制，完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度，清理整合與財政事權劃分不相匹配的中央對地方轉(zhuǎn)移支付，增強財力薄弱地區(qū)尤其是老少邊窮地區(qū)的財力。
總之，中央與地方事權和支出責任劃分是理順政府間財政關系的前提和基礎，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。明確中央與地方的財權與事權邊界不僅僅是財政問題，更事關正確處理政府與市場關系、讓市場發(fā)揮決定性的資源配置作用這一核心問題，事關公共服務供給效率的提升問題。財政事權是政府事權的重要組成部分，從合理劃分財政事權入手破冰中央與地方事權劃分改革，先局部后整體，既抓住了提供基本公共服務這一政府核心職責，又能夠從根本上破解改革發(fā)展面臨的諸多緊迫難題，為全面推進事權劃分改革奠定基礎和創(chuàng)造條件。
【執(zhí)筆：人民智庫研究員 董惠敏】