作者:上海社科院部門經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、研究員孫福慶
產(chǎn)業(yè)政策是長(zhǎng)期以來受到高度關(guān)注的重要問題。發(fā)達(dá)國(guó)家和后發(fā)國(guó)家的工業(yè)化發(fā)展實(shí)踐，引發(fā)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策成敗的理論探討和實(shí)踐反思。金融危機(jī)后，發(fā)達(dá)國(guó)家的戰(zhàn)略調(diào)整和中國(guó)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的實(shí)踐創(chuàng)新，導(dǎo)致對(duì)產(chǎn)業(yè)政策定位和作用的新一輪探索。
產(chǎn)業(yè)政策在工業(yè)化進(jìn)程中扮演了重要角色
產(chǎn)業(yè)政策，顧名思義就是與產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策，它是國(guó)家或地方政府為實(shí)現(xiàn)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)而制定的政策集合。從政策目標(biāo)看，既包括主動(dòng)扶持戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，也包括政府提供人力資源培訓(xùn)和創(chuàng)新資源共享等方面支持的功能性產(chǎn)業(yè)政策，以培育和完善公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境為目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)政策也是重要的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)；從政策內(nèi)容看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)布局政策、產(chǎn)業(yè)科技政策等構(gòu)成相互協(xié)同的產(chǎn)業(yè)政策體系。產(chǎn)業(yè)政策具有鮮明的階段性和動(dòng)態(tài)性特征，以較好匹配不同行業(yè)不同發(fā)展階段的發(fā)展需求。從18世紀(jì)英國(guó)的《棉布法案》，到20世紀(jì)中期后發(fā)國(guó)家的進(jìn)口替代，再到“東亞奇跡”和20世紀(jì)80年美國(guó)關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)論，產(chǎn)業(yè)政策在工業(yè)化進(jìn)程中扮演了重要角色。
改革開放以來，我國(guó)發(fā)揮勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)，實(shí)施對(duì)外開放政策，大力吸引外資，積極發(fā)展進(jìn)口替代產(chǎn)業(yè)，構(gòu)筑起“世界工廠”的基礎(chǔ)，一舉成為“制造業(yè)大國(guó)”。在此過程中，產(chǎn)業(yè)政策的作用極為突出。在較短時(shí)間內(nèi)，我們將有限的資源、資金、人才集中到基礎(chǔ)較好、市場(chǎng)前景廣闊的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和規(guī)模效應(yīng)，培育了一批支柱產(chǎn)業(yè)，有效帶動(dòng)了中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程。當(dāng)前，后危機(jī)時(shí)期的世界經(jīng)濟(jì)格局面臨深層次調(diào)整，2012年，OECD報(bào)告呼吁“超越產(chǎn)業(yè)政策”，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家也紛紛出臺(tái)制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以產(chǎn)業(yè)政策重振經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，如美國(guó)的“先進(jìn)制造業(yè)伙伴計(jì)劃”，德國(guó)的工業(yè)4.0戰(zhàn)略和日本的“產(chǎn)業(yè)重生戰(zhàn)略”。同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨深層次調(diào)整，《中國(guó)制造2025》、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新的國(guó)家戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生，各地政府也陸續(xù)出臺(tái)地方版抓緊落實(shí)，產(chǎn)業(yè)政策又將經(jīng)歷一次大規(guī)模變革。在新的經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策是該延續(xù)以往政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)，還是開拓思路有所創(chuàng)新，找準(zhǔn)政府與市場(chǎng)的結(jié)合點(diǎn)，并逐步讓位于市場(chǎng)，更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用，值得深思。
沒有永試不爽的產(chǎn)業(yè)政策
以日本、韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣為代表的東亞國(guó)家和地區(qū)在政府主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)了持續(xù)三十年的增長(zhǎng)，成為當(dāng)時(shí)為人津津樂道的“東亞奇跡”。日本通產(chǎn)省出臺(tái)產(chǎn)業(yè)育成政策，1950年代以保護(hù)幼稚工業(yè)和推進(jìn)工業(yè)化為產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。1970年代以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為目標(biāo)，通過選擇優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，提供稅收優(yōu)惠和融資便利、限制競(jìng)爭(zhēng)等手段，主導(dǎo)資源從效率低下的部門轉(zhuǎn)向高效益的生產(chǎn)部門，同時(shí)誘導(dǎo)更多的投資活動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。1950年代至1980年代，日本經(jīng)濟(jì)保持了高速增長(zhǎng)，憑借優(yōu)良的品質(zhì)和有競(jìng)爭(zhēng)力的價(jià)格，日本制造的汽車、家電等工業(yè)品成功打入歐美市場(chǎng)，取得越來越大的市場(chǎng)份額，一時(shí)間令推行“自由放任”產(chǎn)業(yè)政策的美國(guó)自嘆弗如。
然而，成也蕭何敗也蕭何。進(jìn)入1990年代，過去曾經(jīng)成功的產(chǎn)業(yè)政策失靈令日本經(jīng)濟(jì)陷入了長(zhǎng)期低迷。其根本原因在于，經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和市場(chǎng)的復(fù)雜及急劇變化，使得政府難以掌握完全而可靠的信息來制定和實(shí)施以選擇和扶持優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)為核心內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)政策。日本政府支持企業(yè)花費(fèi)數(shù)百億美元投資高清電視模擬技術(shù)，結(jié)果在即將市場(chǎng)化之際被歐美的數(shù)字技術(shù)取代，就是典型例子。于是，曾經(jīng)備受推崇的日本產(chǎn)業(yè)政策遭到質(zhì)疑。在《產(chǎn)業(yè)政策論的誤解》一書中，竹內(nèi)高宏對(duì)日本在國(guó)際上成功的20種產(chǎn)業(yè)和失敗的7種產(chǎn)業(yè)進(jìn)行詳細(xì)比較后發(fā)現(xiàn)，日本成功的產(chǎn)業(yè)大多沒有獲得產(chǎn)業(yè)政策的支持，而失敗的產(chǎn)業(yè)恰恰是產(chǎn)業(yè)政策管束過多、特別是限制競(jìng)爭(zhēng)較多的部門。
進(jìn)入1990-2000年代，日本產(chǎn)業(yè)政策的基本思路開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，從扶持特定的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)向促進(jìn)結(jié)構(gòu)改革的制度設(shè)計(jì)上傾斜，逐步轉(zhuǎn)向健全經(jīng)濟(jì)法制和放松管制等制度環(huán)境的改善。這一時(shí)期，日本產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容演變?yōu)樵陔娏?、通信以及金融等服?wù)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤└母?，?guī)范和減少政府部門的干預(yù)，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)鼓勵(lì)外資進(jìn)入?yún)⑴c競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)，以期刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
日本產(chǎn)業(yè)政策的變遷提醒我們，以趕超和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為初衷的政府主導(dǎo)型或干預(yù)性產(chǎn)業(yè)政策制定，往往面臨較高的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，即便歷史上成功的經(jīng)驗(yàn)也無法保證未來產(chǎn)業(yè)政策不會(huì)出錯(cuò)，政府的作用是有為且有限的。
探索新的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)方向
21世紀(jì)以來，中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策制定主要圍繞兩方面內(nèi)容展開，一是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，另一個(gè)是防止盲目投資與抑制部分行業(yè)的產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)。在政策措施上，既強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。而現(xiàn)實(shí)是，目錄指導(dǎo)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批與核準(zhǔn)、供地審批、貸款的行政核準(zhǔn)、強(qiáng)制性清理(淘汰落后產(chǎn)能)等行政性直接干預(yù)措施進(jìn)一步被強(qiáng)化，深化市場(chǎng)體制改革促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制更好地發(fā)揮資源配置功能的具體政策措施相對(duì)較少。這也直接影響到中國(guó)干預(yù)型產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果，許多行業(yè)高速發(fā)展實(shí)際依仗突破有關(guān)部門預(yù)測(cè)、脫離其規(guī)劃、擺脫其干預(yù)的“逆政策”發(fā)展；直接干預(yù)市場(chǎng)與限制競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)政策使得鋼鐵、汽車、石化、船舶等重要行業(yè)優(yōu)勝劣汰機(jī)制難以發(fā)揮作用，并嚴(yán)重阻礙這些行業(yè)效率的進(jìn)一步提高。
產(chǎn)業(yè)政策的制定需要重新認(rèn)識(shí)政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政府與市場(chǎng)并非根本對(duì)立或者完全替代，事實(shí)上二者之間是一種復(fù)雜而互動(dòng)頻繁的互補(bǔ)關(guān)系。產(chǎn)業(yè)政策是政府與市場(chǎng)共同發(fā)揮作用，促進(jìn)資源優(yōu)化配置的手段，產(chǎn)業(yè)政策的有效性往往取決于在完善制度的基礎(chǔ)上彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，進(jìn)而最大程度保障市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，同時(shí)盡量避免政府失靈所引起的市場(chǎng)扭曲。
我們應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新，提高產(chǎn)業(yè)政策的有效性，為建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提供全方位保障。
《社會(huì)科學(xué)報(bào)》總第1526期4版
