【摘要】朝令夕改，對于政府來說，在很多情況下是不得不為的事情。但是從秩序的角度來說，這種不得不的苦衷，源于政府不尊重擴展的市場秩序的規(guī)律，也不尊重擴展的社會秩序的規(guī)律，更緣于政府不尊重自身具有普遍性和強制性的特點。朝令夕改，可能會出現(xiàn)很多問題。從大的方面來說，會導致政府失去人民的信任；從小的方面來說，會導致社會失序。如果政府尊重這些秩序的規(guī)律，那么朝令夕改的政府決策就會大大減少，政府會成為一個有限、有效和有公信力的政府。
【關鍵詞】朝令夕改 秩序 市場 社會 國家 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A
朝令夕改，可能會出現(xiàn)很多問題。從大的方面來說，會導致政府失去人民的信任；從小的方面來說，會導致失序。顯然，朝令夕改有很多問題，需要改正。但為什么大家已經(jīng)有這樣的認識，朝令夕改的問題依然存在，而且很難根絕，甚至很難緩解呢？筆者從秩序的角度研究發(fā)現(xiàn)，朝令夕改，在特定的秩序范圍內(nèi)是可以接受的，而且是有正當性的，但是在特定的秩序維度，它又是不可接受的，而且也是需要解決的。這說明，朝令夕改是有維度的。
市場秩序中的朝令夕改
在原始市場秩序中，朝令夕改經(jīng)常發(fā)生，而且值得鼓勵；在擴展的市場秩序中，政府的決策要慎重，要遵守公共決策的規(guī)則
朝令夕改，在市場秩序里，是經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象，而且也是值得鼓勵的。比如，消費者可以朝令夕改，早上決定晚上吃中餐，到了晚上卻決定吃西餐，這是非常正常的。生產(chǎn)者也是如此，今天做肯德基生意，明天改行做互聯(lián)網(wǎng)外賣。消費者在最后付款前，都可以自由決定要不要買，而且在買了之后還可以反悔，也就是商家給的無理由退貨。剛開始無理由退貨還要支付退回的快遞費，現(xiàn)在很多商家已經(jīng)讓消費者不需要支付退貨費。生產(chǎn)者更是如此，不僅是生產(chǎn)什么，而且到哪兒生產(chǎn)，都是生產(chǎn)者的自由。對于投資者來說，更是如此。投資什么，怎么投資，股權投資還是債券投資，要不要有杠桿，都是投資者說了算。這說明，市場秩序是一個權利的秩序，在個人權利的范圍內(nèi)，每個人，無論你是消費者、生產(chǎn)者，還是投資者，都可以有充分的自由，朝令夕改。這不僅是現(xiàn)實，而且也應該是價值所在，因為消費者權利、生產(chǎn)者自由、投資者的資本自由，都是經(jīng)濟繁榮的重要保障。在這個時候，對于政府來說也是一樣的，也同樣有其權利范圍內(nèi)的自由度。
不過，市場并不完全是一個絕對自由的王國，即使在理念層次、制度層次，市場參與者有其權利范圍內(nèi)的自由，但這種自由，也意味著內(nèi)在的和外在的責任。其內(nèi)在的責任是需要符合經(jīng)濟人的理性，消費者不能讓自己吃虧，生產(chǎn)者也不能讓自己虧本，尤其是消費者和生產(chǎn)者不能有對其他人損害的顯著的負外部性。這種責任是自然而然的，所以不具有公共性，但根據(jù)這一描述性的責任，消費者和生產(chǎn)者的行為是可以被觀察到，而且可以被理解的，也是可以被認可的。在這個時候，市場經(jīng)濟參與者的行為就有了一定的穩(wěn)定性，這個穩(wěn)定性就在于經(jīng)濟人理性。這種理性使得人與人之間的權利關系，雖然各自有充分的自由，但相互之間的關系，卻是有一定的穩(wěn)定性，而且不會輕易朝令夕改。想象一下，如果消費者經(jīng)常朝令夕改，經(jīng)常買了后就退貨，其結(jié)果就會導致銷售者和消費者的模式發(fā)生根本性改變，退貨就會變得不太容易，而且需要有成本。消費者任性的權利，實際上是以消費者行為的大數(shù)量的穩(wěn)定性為基礎的。自然，生產(chǎn)者和投資者行為在權利范圍內(nèi)的任性的自由，也是以其大數(shù)量的穩(wěn)定性為基礎的。這種穩(wěn)定性在具體決策層次，是大數(shù)量的穩(wěn)定性，在集體關系層次則是各方選擇的認同，在規(guī)則層次則涉及到基本的權利的穩(wěn)定性，也就是權利范圍內(nèi)有自由，但任性有其特定的空間。
在這個意義上，政府雖然在自身的民事決策上有其權利上的自由，但在集體層次由于政府和其他市場參與者相比有其天然的優(yōu)勢，尤其是具有權力的優(yōu)勢，往往在決定方面需要有更多的外在責任。在規(guī)則層次，政府的行為，也需要有更多的外在責任，而不能朝令夕改，說今天買了，明天就無理由退貨，這在消費者應該是正常的事情，但對政府來說沒有特殊理由，是不能輕易更改決策的。因為政府作為秩序的維護者，還有其更多的內(nèi)在責任。
所以，在擴展的市場秩序中，政府的命令只限于政府的民事行為，對一般市場主體來說，在契約的范圍內(nèi)可以朝令夕改，但對于政府來說，即使在契約范圍內(nèi)，也要慎重，因為政府的決策，既是民事決策，也是公共決策，需要遵守公共決策的規(guī)則。而就市場秩序中政府制定和維護法律和秩序以及公共服務方面的決策，則更需要維護相關的傳統(tǒng)，即使有變化的地方，也需要嚴格遵守相關的決策的程序。個別地方早上出臺取消限購政策，到了晚上又取消了這一取消住房限購的政策，這樣的做法不僅不符合有限政府的原則，而且也不符合政府不能朝令夕改的原則。
社會秩序中的朝令夕改
原始社會秩序具有很強的穩(wěn)定性；在擴展的社會秩序中，政府不能朝令夕改，而應遵守長期形成的規(guī)則
當然，市場秩序，無論是原始的秩序，還是擴展的秩序，并不完全是純粹的權利秩序。因為市場雖然很有活力，而且具有高度的流動性，但是如果缺乏原始的社會權威秩序的支撐，也是高成本的。
社會秩序有原始的社會秩序和擴展的社會秩序。原始的社會秩序，往往是以血緣、地緣以及情感為基礎的。如果說市場秩序的核心原則是平等的理性計算和合作，那么社會秩序的特征是平等的情感體驗和合作。在原始的社會秩序里，父子、夫妻、親戚、鄰里，是費孝通所說的一個差序結(jié)構(gòu)。在這個結(jié)構(gòu)里，核心圈是社會秩序的核心部分，也是情感最濃的部分。這個結(jié)構(gòu)里，父母和子女的關系是永久的關系，夫妻關系雖然在現(xiàn)代社會越來越不穩(wěn)定，但和市場中的萍水相逢相比，無疑也是永久性的關系。這個關系雖然有其變化性，也有其不穩(wěn)定性，但有序的原始秩序，是以長時間的、沒有明確的功利關系和理性經(jīng)濟計算的互動行為為特征的。作為一個情感的秩序，它實際上是一個權威的秩序。在這里，權威是慢慢形成的，在形成過程中，權威具有很強的穩(wěn)定性。父母的權威、長兄的權威、族長的權威、班長的權威，鄰里君子的權威等，甚至社會組織中的權威，往往有其情感基礎。用德國社會學家韋伯的語言說，這是魅力型的權威。擴展的社會秩序，往往需要有可普遍化的規(guī)則來支撐，比如不許偷盜、不許殺人，這些規(guī)則可以讓人走出原始秩序，從而走遍天下都不怕。交通秩序也是擴展的秩序，是普遍化的秩序。這種秩序往往以交通事故的血的教訓累積起來。擴展社會的秩序，是血的教訓為基礎的規(guī)則的權威秩序。
純粹的市場秩序，實際上只存在于教科書中。實際上的市場，往往與現(xiàn)實中的社會秩序密切相關。一個企業(yè)和產(chǎn)品，如果讓消費者有一個情感的依托，這個企業(yè)和產(chǎn)品就擁有了社會價值，在經(jīng)濟學上叫做有了很好的社會資本。回頭客、果粉（蘋果的粉絲）、鐵桿消費者，這些都是企業(yè)寶貴的財富。一旦企業(yè)遇到難關，這些鐵桿的消費者不離不棄，這些看起來是非理性的消費者，卻因為能夠給企業(yè)和產(chǎn)品以非理性的情感性原始社會秩序的支持，而讓企業(yè)具有了深厚的社會資本。一個企業(yè)如果能夠做到這個層次，已經(jīng)與教科書中的純粹市場秩序中的企業(yè)有了很大的差別。這樣的企業(yè)，會有很強的自身傳統(tǒng)，對這些傳統(tǒng)，不可能輕易朝令夕改。
當然，對政府來說，更是如此。如果政府提供的產(chǎn)品，哪怕是可變的產(chǎn)品，甚至是政府職務之外的產(chǎn)品，如警察在街頭給人指路，甚至用警車把迷路的人送到目的地等，能夠長期堅持，無怨無悔，政府與民眾之間就會形成一個比較長期的感情關系。在這個時候，政府有充分的權力變化自己的政策，警察可以有公務在身為理由，而拒絕提供這種零星的社會服務，但其因此而引起的對政府形象的損害，很可能具有顯著性。在這個意義上，政府的產(chǎn)品，尤其是公共服務，最好不要有變化，而提供的法律和秩序，則更是不要輕易變化。比如交通秩序，是一個政府擴展秩序和駕駛?cè)肆晳T形成的原始秩序構(gòu)成的。這個時候，警察如果能夠更好地尊重駕駛?cè)说脑贾刃?，在原始秩序的基礎上形成具體的交通規(guī)則，然后在此基礎上根據(jù)可能的問題來進行交通執(zhí)法，警民之間就會有更和諧的關系，而警察也會擁有更高的社會權威，從而在執(zhí)法的時候得到更多的理解和支持。
因此，在社會領域，政府的行動也不能朝令夕改，而是要遵守擴展的社會秩序長期形成的規(guī)則。比如交通秩序領域，紅燈停、綠燈行、黃燈在安全情況下選擇停或者行，這是長期形成的交通習慣。如果政府發(fā)現(xiàn)很多人在黃燈的時候搶行，為解決黃燈搶行的問題，決定黃燈禁止行。這一新規(guī)則看起來解決了黃燈搶行的問題，但實際上違背了交通秩序長期形成的基本的規(guī)則，結(jié)果新規(guī)出來后出現(xiàn)了更多的交通事故問題。很多地方的警察為了避免出現(xiàn)交通事故而不執(zhí)行這一新規(guī)。最后國家有關部門不得不暫緩執(zhí)行此新規(guī)。這也屬于在社會秩序領域朝令夕改的問題。
擴展的國家秩序中的朝令夕改
政府朝令夕改源于政府不尊重擴展的市場秩序的規(guī)律，也不尊重擴展的社會秩序的規(guī)律，更緣于政府不尊重自身具有普遍性和強制性的特點
在組織秩序中，核心的元素是命令的權力與服從的義務，其要點是權力。組織秩序需要有其穩(wěn)定性，組織自身就是對混亂失序狀態(tài)的替代。周邊組織環(huán)境越是混亂，越是缺乏秩序，組織秩序越需要其穩(wěn)定性。組織秩序的穩(wěn)定性，包括理念的穩(wěn)定性、結(jié)構(gòu)和功能的穩(wěn)定性、文化的穩(wěn)定性、運行的穩(wěn)定性、制度規(guī)則和命令執(zhí)行鏈條的穩(wěn)定性。理念的穩(wěn)定性，涉及到核心價值觀的問題。結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性涉及到組織結(jié)構(gòu)，領導層的穩(wěn)定性、決策層的穩(wěn)定性、執(zhí)行的穩(wěn)定性、評估的穩(wěn)定性，核心是權力和責任的穩(wěn)定性。
在眾多組織中，政府是規(guī)模最為龐大的組織，而且其命令具有強制性和普遍性。所謂強制性，就是政府的命令是所有公民個人和相關組織都必須遵守的，如果不遵守就會有被強制的后果。所謂普遍性就是，政府的命令本身具有可普遍性，像不許偷盜的規(guī)則那樣，所以可以讓所有的公民個人和組織很輕松地普遍服從。不許侵犯生命權，不許侵犯個人財產(chǎn)，都是屬于可普遍性的規(guī)則。如果政府的命令符合可普遍性的規(guī)則，那么它得到普遍執(zhí)行的可能性也大大增加，而且偶然有不遵守政府命令的人和組織，政府采取強制的必要性大大減少。政府的法不責眾，命令也不能責眾，其背后的道理是，政府的命令本身可以很自然地、很輕松地讓絕大多數(shù)人服從。如果政府的命令不符合可普遍性原則，那么公民個人和組織，就很難去普遍服從，其結(jié)果就是政府如果要公民服從，其強制的必要性就大大增加，一旦超出政府的能力，該命令就不會得到很好的執(zhí)行，政府自身的公信力也會因此而受到嚴重的影響。上文提到的，紅燈停、綠燈行、黃燈根據(jù)情況決定行和停，是可普遍化的規(guī)則。黃燈必須停，否則就按闖紅燈處罰，其結(jié)果是司機不得不在遇到黃燈的時候就緊急停車，其結(jié)果就會導致大量的追尾。司機就不得不進行艱難的選擇：服從政府命令就會被追尾，不服從政府命令就會被處罰。很多司機為了避免被追尾（更大的禍害）而選擇不得不被政府處罰。其結(jié)果是大量的違章，也就是不執(zhí)行政府的命令。好警察也不得不在減少車禍和嚴格執(zhí)法之間進行選擇，為了減少車禍而選擇不執(zhí)行黃燈停的命令。
當然，政府在面臨特殊情形時，比如房地產(chǎn)存在泡沫時，也會做出一些不具有可普遍性的命令，如限制居民購買住房，每家每戶只能購買兩套。而在房地產(chǎn)存在大量的庫存的情況下，政府則會取消命令，居民購買住房不受每家每戶購買兩套的限制。這種命令，往往是地方政府根據(jù)當?shù)氐哪硶r某刻的具體問題而做出的，往往是對中央政府所規(guī)定的可普遍性的民事權利的限制。所以，除非面臨極端泡沫的情形，一般情況下，政府不能輕易出臺這樣的政策措施。如果要出臺，也要進行嚴格的科學論證，而不能幾個人根據(jù)初級的想象而輕易做出。如果沒有嚴格的科學論證，而且也沒有經(jīng)過嚴格的公共政策的程序，那么出臺的政策就很可能無法針對性地解決問題，反而會引起更多的問題。比如有些地方出臺限購令之后，當?shù)孛裾块T迎來了補辦結(jié)婚證和辦理離婚的高潮，甚至事先準備的結(jié)婚證和離婚證都不夠用。有些地方限購令出臺之后，一下子導致一些樓盤銷售不旺，房地產(chǎn)企業(yè)面臨資金周轉(zhuǎn)困難的問題。幾年下來還出現(xiàn)鬼城，出現(xiàn)大量庫存的問題。這個時候就迫使政府做出新的規(guī)定，放松限購令。但限購令上午剛出去，就傳來了多地售樓處排隊搶購的問題，而且房價一小時漲一次，然后到了晚上政府不得不重新啟動限購令。這樣朝令夕改的問題，政府的確有其苦衷，但看起來很有苦衷的朝令夕改問題，其背后的原因是沒有遵守公共政策科學決策的規(guī)律，同時也沒有很好地遵守公共政策從制定、執(zhí)行、評估和變更、終結(jié)，需要有一個嚴格的程序的原則。而從可普遍性的規(guī)則來看，不得不進行朝令夕改的政府命令，往往是違背了可普遍化的規(guī)則，因為不符合可普遍化的規(guī)則，政府的命令不得不根據(jù)實際情況的變化而變化，這個時候政府朝令夕改，也就是自然而然的事情了。
總之，朝令夕改，對于政府來說，在很多情況下是不得不為的事情。但是從秩序的角度來說，這種“不得不”的苦衷，源于政府不尊重擴展的市場秩序的規(guī)律，也不尊重擴展的社會秩序的規(guī)律，更緣于政府不尊重自身具有普遍性和強制性的特點。如果政府尊重這些秩序的規(guī)律，那么政府的政令就會尊重擴展的市場秩序、尊重擴展的社會秩序，而且也尊重自身的普遍性和強制性。如果政府做到了這幾點，那么政府朝令夕改的必要性就會大大減少，政府就會是有限政府、也是有效的政府，更重要的是，政府還會是有公信力的政府。
（作者為中國人民大學公共財政與公共政策研究所執(zhí)行副院長、教授、博導)
【參考文獻】
①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，2013年11月15日。
責編/高驪 溫祖?。ㄒ娏暎?美編/于珊
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