【摘要】中美生態(tài)補(bǔ)償制度中，在補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與程序、補(bǔ)償立法與政策實(shí)踐等諸多方面均存在巨大差異、差距。美國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)我國(guó)的啟示與借鑒在于：應(yīng)明確生態(tài)補(bǔ)償和受償?shù)闹黧w，科學(xué)設(shè)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式，構(gòu)建公開、透明、科學(xué)、合理的補(bǔ)償程序，完善生態(tài)補(bǔ)償立法體系，切實(shí)加大生態(tài)補(bǔ)償法制宣傳教育力度。
【關(guān)鍵詞】比較法 中美 生態(tài)補(bǔ)償 【中圖分類號(hào)】X323 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A
李克強(qiáng)總理在2014年的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“必須加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，下決心用硬措施完成硬任務(wù)”，“落實(shí)主體功能區(qū)制度，探索建立跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。①建立完備的法律政策，是生態(tài)補(bǔ)償制度得到有效實(shí)施的關(guān)鍵所在。但當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度還有許多與生態(tài)保護(hù)不相適應(yīng)之處。美國(guó)生態(tài)補(bǔ)償有著成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，已形成較為完善的制度體系框架。在比較法的視域下對(duì)中美兩國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行比較分析，對(duì)當(dāng)前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律制度中存在的缺陷予以總結(jié)，借鑒美國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)并提出完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的對(duì)策建議，對(duì)推動(dòng)當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大有裨益。
生態(tài)補(bǔ)償主體不同：我國(guó)局限于國(guó)家，美國(guó)包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等
我國(guó)將國(guó)家作為生態(tài)補(bǔ)償主體，體現(xiàn)了補(bǔ)償?shù)墓嫘蕴卣?。但是補(bǔ)償主體局限于國(guó)家，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償主體體系陷入封閉狀態(tài)。目前，我國(guó)僅在《農(nóng)業(yè)法》第63條中規(guī)定補(bǔ)償主體為各級(jí)人民政府；《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運(yùn)動(dòng)的實(shí)施辦法》中規(guī)定，在義務(wù)植樹的過(guò)程中，由林權(quán)的所有權(quán)擁有者作為補(bǔ)償?shù)闹黧w；而按照野生動(dòng)物、水生動(dòng)物保護(hù)的條例規(guī)定，由當(dāng)?shù)匾吧鷦?dòng)物保護(hù)的行政機(jī)構(gòu)作為補(bǔ)償?shù)闹黧w。在利益遭受侵害之時(shí)，即便人們知道可以求償，但卻不知道應(yīng)該向哪個(gè)部門求償，最終導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償難以實(shí)現(xiàn)。
與我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償主體的單一現(xiàn)狀不同，美國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償主體是多元化的，包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等，其市場(chǎng)化特征也十分突出。美國(guó)由行政機(jī)構(gòu)購(gòu)買生態(tài)及相關(guān)服務(wù)，其公共支付體系已較為健全。政府鼓勵(lì)農(nóng)民在部分退化的土地上進(jìn)行勞作，由此造成的損失由政府補(bǔ)償。同時(shí)，美國(guó)政府將生態(tài)服務(wù)作為商品引入市場(chǎng)，社會(huì)組織可按照一對(duì)一的形式進(jìn)行私人交易。在生態(tài)受償?shù)闹黧w方面，美國(guó)生態(tài)受償主體范圍較為廣泛，在生態(tài)破壞中的利益受損者、生態(tài)環(huán)境的貢獻(xiàn)者、國(guó)家，均屬于生態(tài)受償?shù)姆秶?/p>
生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同：中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏低，美國(guó)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有明顯彈性
在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，中國(guó)采用機(jī)會(huì)成本法設(shè)定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。比如，根據(jù)某地《生態(tài)公益林建設(shè)管理和效益補(bǔ)償辦法》的規(guī)定，按照每畝2.5元的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)償，如此低的標(biāo)準(zhǔn)顯然無(wú)法滿足山民需求，也無(wú)法鼓勵(lì)山民管理公益林。“一刀切”的單一標(biāo)準(zhǔn)，往往無(wú)法達(dá)到鼓勵(lì)公民積極從事生態(tài)公益事業(yè)的預(yù)期效果。除此之外，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不明確為補(bǔ)償主體推卸補(bǔ)償責(zé)任創(chuàng)造了條件。美國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并非由政府統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)定，因情況不同，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有明顯彈性。比如，在美國(guó)推行的退耕補(bǔ)償制度中，政府作為補(bǔ)償主體提供補(bǔ)償金，但政府并不統(tǒng)一規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而是因地制宜且在農(nóng)戶自愿的原則下進(jìn)行補(bǔ)償，有利于受損主體的訴求表達(dá)，“通過(guò)競(jìng)標(biāo)確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)”。②相對(duì)于我國(guó)，美國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度體現(xiàn)了政府干預(yù)和市場(chǎng)運(yùn)行兩者之間的互補(bǔ)。
在生態(tài)補(bǔ)償程序方面，中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償缺乏完善的啟動(dòng)程序。我國(guó)法律制度長(zhǎng)期以來(lái)存在“重實(shí)體輕程序”的弊病，這也體現(xiàn)在了生態(tài)補(bǔ)償方面。我國(guó)目前雖然規(guī)定了相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償制度，規(guī)定國(guó)家為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，也規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w。但是在受償主體的啟動(dòng)方式、啟動(dòng)人等方面尚不明晰，只在極少數(shù)的地方性法規(guī)之中有相關(guān)規(guī)定。而美國(guó)卻有明確的生態(tài)補(bǔ)償啟動(dòng)程序，將依申請(qǐng)作為生態(tài)補(bǔ)償程序中最為重要的啟動(dòng)方式，有效表達(dá)了生態(tài)受償主體的訴求。中國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償為事前一次性補(bǔ)償，而美國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償則以事后補(bǔ)償為主。美國(guó)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償時(shí)限和不同受償主體的具體規(guī)定具有極強(qiáng)的靈活性，確保在貫徹生態(tài)補(bǔ)償原則的前提下，達(dá)到提高補(bǔ)償效益的目的。
生態(tài)補(bǔ)償立法實(shí)踐不同：我國(guó)尚未形成專門性生態(tài)補(bǔ)償立法，美國(guó)善于通過(guò)完善健全立法的方式開展此項(xiàng)工作
當(dāng)前，我國(guó)尚未形成專門性的生態(tài)補(bǔ)償立法。相關(guān)條文較為零散地分布在各項(xiàng)法律、法規(guī)之中?！稇椃ā返?條、《環(huán)境保護(hù)法》第19條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償相關(guān)內(nèi)容，《環(huán)境保護(hù)法》同時(shí)對(duì)生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染和防治兩個(gè)方面作出明確規(guī)定。此外，《農(nóng)業(yè)法》《草原法》《水法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《防沙治沙法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《土地管理法》《漁業(yè)法》等單行環(huán)境立法中也對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作出了一些規(guī)定?！逗拥拦芾?xiàng)l例》《土地復(fù)墾規(guī)定》《資源稅暫行條例》《征收排污費(fèi)暫行辦法》等行政法規(guī)、規(guī)章中亦有相關(guān)內(nèi)容。
美國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償制度推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的過(guò)程中，十分善于通過(guò)完善健全立法的方式來(lái)開展此項(xiàng)工作，并結(jié)合具體發(fā)展形勢(shì)對(duì)立法進(jìn)行適度調(diào)整。我國(guó)法律雖然涉及了生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，但依然不夠條分縷析；而美國(guó)環(huán)境法律和其他單行法律明確規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償制度具有針對(duì)性、可操作性，而且通過(guò)單行法的實(shí)施將生態(tài)補(bǔ)償制度逐一落實(shí)，搭建了較為完整的生態(tài)補(bǔ)償框架。
生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)踐不同：我國(guó)進(jìn)行了積極有益的探索實(shí)踐，美國(guó)成為全球最早建立生態(tài)補(bǔ)償法律制度的國(guó)家之一
我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺陷，不僅影響了我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效度，對(duì)社會(huì)環(huán)境利益的分配平衡也造成了負(fù)面影響。近些年來(lái)，我國(guó)各級(jí)黨委、政府一直高度重視生態(tài)補(bǔ)償政策體系的完善，從多個(gè)層面進(jìn)行了積極有益的探索實(shí)踐，積累了一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)今后逐步完善生態(tài)補(bǔ)償政策體系具有重要價(jià)值。
在礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償方面，我國(guó)于上世紀(jì)八十年代才開始實(shí)施礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度。雖然取得了一定的成績(jī)，但法律體系和配套政策制度的缺陷也為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施造成了一定障礙。我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》第5條就資源補(bǔ)償費(fèi)和礦產(chǎn)資源稅制度制定了一系列規(guī)范，但卻存在法律落實(shí)不到位、礦產(chǎn)資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)征收難度大等諸多問(wèn)題。
在森林生態(tài)補(bǔ)償方面，各級(jí)黨委、政府及其相關(guān)部門高度重視，出臺(tái)系列政策措施，森林覆蓋率近些年有了較大程度提高。但因?yàn)楣芾眢w制機(jī)制、配套措施不夠健全等原因，實(shí)踐中亦有許多問(wèn)題亟待解決。比如，在實(shí)施退耕還林政策的過(guò)程中，在有力調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶參與積極性、有效改善了生態(tài)系統(tǒng)的有利背景下，也存在補(bǔ)償方式單一和標(biāo)準(zhǔn)偏低不符合實(shí)際、退耕還林工程實(shí)施政策不連貫等問(wèn)題。
早在1920年，美國(guó)便已經(jīng)頒行了《美國(guó)聯(lián)邦礦山租賃法》，美國(guó)也因此成為全球最早建立生態(tài)補(bǔ)償法律制度的國(guó)家之一?！睹绹?guó)聯(lián)邦礦山租賃法》中規(guī)定，礦產(chǎn)開發(fā)中必須保護(hù)生態(tài)環(huán)境。第二次世界大戰(zhàn)后，隨著美國(guó)露天礦業(yè)的迅猛崛起，人們廣泛呼吁“對(duì)露天采礦的行為進(jìn)行制止”③。自此之后，美國(guó)建立了恢復(fù)治理基金制度和恢復(fù)治理保證金制度，極大地降低了礦產(chǎn)資源開發(fā)中對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。為了積極應(yīng)對(duì)上世紀(jì)八十年代后期較為突出的林木采伐而導(dǎo)致的生態(tài)破壞，美國(guó)各州先后制定可持續(xù)林木采伐補(bǔ)償政策，公益林的更新和育林由政府作為投資主體，以技術(shù)支持、稅收激勵(lì)和財(cái)政優(yōu)惠等多種混合的政策工具保障林木采伐的可持續(xù)性。美國(guó)為此專門制定了交易計(jì)劃，森林采伐權(quán)可在政府指導(dǎo)下進(jìn)行交易。
美國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律制度對(duì)我國(guó)的啟示與借鑒
美國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度啟示我們，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度的重要前提是必須健全完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫润w系，必須同時(shí)發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩個(gè)方面的積極性，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和受償?shù)闹黧w，應(yīng)充分發(fā)揮政府購(gòu)買模式之外的社會(huì)團(tuán)體、公益組織參與的多樣化支付形式。
一是明確生態(tài)補(bǔ)償和受償?shù)闹黧w。只有明確生態(tài)補(bǔ)償和受償?shù)闹黧w，才能進(jìn)一步明確生態(tài)補(bǔ)償中各主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w方面，國(guó)家應(yīng)作為最為重要的補(bǔ)償主體。因?yàn)榘凑瘴覈?guó)現(xiàn)行制度體系，國(guó)家的執(zhí)行力強(qiáng)、信息優(yōu)勢(shì)明顯、財(cái)政資金雄厚，生態(tài)資源大部分屬國(guó)家所有；同時(shí)，地方也應(yīng)該作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w之一。除此之外，要把負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)關(guān)細(xì)化到某個(gè)部門，保證操作有效性。在明確受償和補(bǔ)償主體的前提下，結(jié)合具體國(guó)情實(shí)際，可進(jìn)一步將受償主體細(xì)化為如下三類：一是出于保護(hù)生態(tài)需要被征收、征用財(cái)產(chǎn)者；二是由于生態(tài)保護(hù)原因而導(dǎo)致其發(fā)展受限者；三是為生態(tài)保護(hù)作出貢獻(xiàn)、作出犧牲者。
二是科學(xué)設(shè)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定方面，我國(guó)應(yīng)結(jié)合具體國(guó)情，適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?，并可依?jù)國(guó)家的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法予以實(shí)施。對(duì)于范圍較小的生態(tài)補(bǔ)償，可由不同區(qū)域的政府和受償主體在公眾參與的前提下，按照規(guī)定程序確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可從“破壞者”、“獲益者”、“保護(hù)者”三個(gè)不同的角度分別確定補(bǔ)償依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)充分借鑒美國(guó)的有益做法完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度，改變我國(guó)以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)、市場(chǎng)補(bǔ)償嚴(yán)重滯后的現(xiàn)狀。
在2014年11月5日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理指出：“能給市場(chǎng)做的要盡量還給市場(chǎng)。”④李克強(qiáng)總理的講話雖然是針對(duì)行政審批事項(xiàng)提出的要求，但也可以反觀生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題：在政府“強(qiáng)有力”的主導(dǎo)下，市場(chǎng)的積極性未能充分有效調(diào)動(dòng)起來(lái)。當(dāng)前，我們應(yīng)該在繼續(xù)發(fā)揮好政府主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，拓寬生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞酵緩剑瑯?gòu)建資金、實(shí)物、智力和政策補(bǔ)償并行的生態(tài)補(bǔ)償多樣化格局。
三是構(gòu)建公開透明、科學(xué)合理的補(bǔ)償程序。我國(guó)應(yīng)著力于構(gòu)建公開、科學(xué)的補(bǔ)償程序，切實(shí)發(fā)揮好補(bǔ)償?shù)墓δ茏饔?。生態(tài)補(bǔ)償事項(xiàng)應(yīng)該在一定范圍內(nèi)公示，受償主體對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、程序等有異議的，可請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)予以書面回復(fù)。作為補(bǔ)償主體，行政機(jī)關(guān)應(yīng)和受償主體之間形成書面補(bǔ)償協(xié)議，相關(guān)材料還需國(guó)家相關(guān)主管部門備案。如果受償主體不同意行政機(jī)關(guān)提出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、程序和方式，可拒絕與之簽訂協(xié)議。在未與受償主體簽訂協(xié)議的情形下，政府強(qiáng)行制定標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)模軆斨黧w可提出行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。
四是完善生態(tài)補(bǔ)償立法體系。我國(guó)當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還未能通過(guò)良好法制環(huán)境予以推動(dòng)，相應(yīng)法律制度亟待健全和完善。根據(jù)《憲法》，我國(guó)生態(tài)資源分為國(guó)有和集體所有兩種所有制形式，大部分生態(tài)資源為國(guó)有。這表明我國(guó)生態(tài)資源的利用主體不明晰，生態(tài)資源所有制顯得虛化、模糊，容易導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)的不明確。為此，應(yīng)進(jìn)一步明確生態(tài)資源所有制在憲法中的地位，權(quán)責(zé)分明，避免出現(xiàn)開發(fā)者搶奪生態(tài)資源的不良局面。除憲法層面外，應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)法及其單行環(huán)境立法進(jìn)行修訂完善，圍繞“科學(xué)性”、“可操作性”兩方面，明確生態(tài)資源的有償使用制度。在近些年的全國(guó)“兩會(huì)”上，不斷有全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員建議制定專門的《生態(tài)補(bǔ)償條例》，不少專家學(xué)者也提出了相同觀點(diǎn)。“在現(xiàn)有《環(huán)境保護(hù)法》框架下盡快研究頒行《生態(tài)補(bǔ)償條例》以完善生態(tài)補(bǔ)償立法體系。”⑤
五是切實(shí)加大生態(tài)補(bǔ)償法制宣傳教育力度。當(dāng)前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施成效不夠明顯，這和生態(tài)補(bǔ)償制度不夠健全有關(guān)，同時(shí)也和我國(guó)行政機(jī)關(guān)及其工作人員、社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度認(rèn)識(shí)不足密切相關(guān)，無(wú)法形成全社會(huì)公民共同參與和支持的良好氛圍。為此，我國(guó)可借鑒美國(guó)全民參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖龇?，切?shí)加大生態(tài)補(bǔ)償法制宣傳教育的力度，提升生態(tài)補(bǔ)償法制觀念，充分調(diào)動(dòng)全民參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。同時(shí)也要充分發(fā)揮媒介的宣傳作用，引導(dǎo)社會(huì)公眾了解、參與生態(tài)補(bǔ)償；在影視作品中加大生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容的份額，通過(guò)微博、微信等方式加大生態(tài)補(bǔ)償宣傳力度，以群眾喜聞樂見、貼近生活的方式，讓社會(huì)公眾更加全面地理解和支持生態(tài)補(bǔ)償制度。
（作者單位：河南城建學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院）
【注釋】
①《李克強(qiáng)：努力建設(shè)生態(tài)文明的美好家園》，新華網(wǎng)，2014年3月5日。
②中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心：《生態(tài)補(bǔ)償原理與應(yīng)用》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第258頁(yè)。
③趙景逵、朱蔭湄：《美國(guó)露天礦區(qū)的土地管理及復(fù)墾》，《中國(guó)土地科學(xué)》，1991年第1期，第31頁(yè)。
④肖楠：《李克強(qiáng)：能給市場(chǎng)做的要盡量還給市場(chǎng)》，中國(guó)政府網(wǎng)，2014年11月5日。
⑤張厚美：《國(guó)家應(yīng)加快制定生態(tài)補(bǔ)償條例》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》，2014年8月30日。
責(zé)編/周素麗 王妍卓（見習(xí)） 美編/宋揚(yáng) 楊玲玲
聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。
