加強“一帶一路”能源資源合作的思路和政策建議
戰(zhàn)略定位和總體思路
考慮到“一帶一路”能源合作的重要意義，對于戰(zhàn)略定位要明確兩個優(yōu)先，一是將“一帶一路”地區(qū)作為保障我國能源供應(yīng)和國際能源資源合作的優(yōu)先區(qū)域。二是將能源合作作為推動“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域?；谶@一戰(zhàn)略定位以及當(dāng)前存在的問題，推動“一帶一路”戰(zhàn)略時應(yīng)堅持以下五項原則。
第一，既要把“一帶一路”地區(qū)作為我國能源資源合作的優(yōu)先區(qū)域，又要堅持實行資源的多元化供給，不能將雞蛋放在一個籃子中。實現(xiàn)進口來源多元化是對能源進口安全性的保障。從區(qū)域?qū)用?，除了繼續(xù)加強“一帶一路”地區(qū)能源合作，還要積極拓展與美國、加拿大、巴西等能源大國的合作。在“一帶一路”地區(qū)內(nèi)部，也要實現(xiàn)多元化的能源進口，均衡地推進與中東、中亞、俄羅斯、東南亞和非洲的能源合作。
第二，既要關(guān)注能源開發(fā)的合作，又要重視運輸通道的安全性，把保障運輸通道安全和市場平穩(wěn)運行放在更重要的位置上。要努力實現(xiàn)能源進口通道多元化，加快推進中俄、中土等油氣運輸管道建設(shè)，加快“一帶一路”地區(qū)儲存運輸港口、碼頭建設(shè)，提高我國在“國油國運”中的比例，逐步降低對馬六甲海峽、霍爾木茲海峽等運輸通道的依賴程度。
第三，要統(tǒng)籌考慮能源合作和產(chǎn)業(yè)金融合作，充分發(fā)揮我國綜合優(yōu)勢。中國不僅是能源的進口國，而且還有強大的制造能力，并且隨著中國勞動力成本的上升以及我國企業(yè)實力壯大后全球化經(jīng)營的需要，產(chǎn)業(yè)“走出去”是大勢所趨。而增加基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)、培養(yǎng)自主產(chǎn)業(yè)能力、解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)是資源國政府最為看重的因素。為此，中國要發(fā)揮制造業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力強的優(yōu)勢，綜合考慮與資源國的合作。在實現(xiàn)雙方合作共贏的同時，提高我國能源供應(yīng)的保障能力。隨著我國金融資源的增加以及亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等多邊金融機構(gòu)和我國主導(dǎo)的絲路基金、中非基金等發(fā)展基金的創(chuàng)立，我們還可以利用金融資源來推動能源合作。
第四，要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟利益和戰(zhàn)略利益，把戰(zhàn)略考量建立在經(jīng)濟可行的基礎(chǔ)上。由于能源項目巨大，并且周期很長，比如，中俄天然氣東線項目長達30年，合同金額高達4000億美元。對于類似的能源合作項目，經(jīng)濟性是項目合作的基礎(chǔ)。如果缺乏經(jīng)濟性，單靠雙方政府的強制推進難以維持其持續(xù)發(fā)展，并且很可能成為合作雙方的包袱。因此，在推動雙方能源合作時，還是要將項目的經(jīng)濟性放在基礎(chǔ)性的位置上，然后再考慮為合作國帶來的社會效益以及外交、能源安全和地緣政治利益。
第五，要堅持開放多元，實現(xiàn)我國、資源國和第三方合作者的互利共贏。能源合作項目要為我國的戰(zhàn)略利益服務(wù)，但同時要照顧到資源國、過境國以及相關(guān)地區(qū)有影響力國家的利益，加強多方合作，才能夠應(yīng)對資源國和過境國國內(nèi)的政治動蕩和區(qū)域的地緣政治風(fēng)險，實現(xiàn)項目的穩(wěn)定安全運營。另外，要從更高一個層面來看待“一帶一路”的能源合作問題，不僅僅著眼于自身的能源供應(yīng)安全，而且要考慮到其他國家的核心關(guān)切和整個地區(qū)的能源安全。中國要為維護國際能源市場安全提供公共產(chǎn)品，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
促進“一帶一路”能源合作的政策措施
一是制定“一帶一路”能源合作的總體戰(zhàn)略。在“一帶一路”愿景和行動計劃的基礎(chǔ)上，進一步制定能源合作的專項規(guī)劃。從保障能源安全、加快“一帶一路”建設(shè)以及促進地區(qū)經(jīng)濟繁榮等方面來考慮和規(guī)劃未來的能源貿(mào)易、運輸和對外投資布局，明確對外投資和長期貿(mào)易安排的一些重要的原則。同時，對一些影響整個歐亞大陸乃至世界能源流向的重大能源項目和基礎(chǔ)設(shè)施提前作出規(guī)劃布局。
二是加強與資源國的綜合性雙向合作。加強與資源國的能源全產(chǎn)業(yè)鏈合作。鼓勵國有及民營企業(yè)走出去，在資源國投資發(fā)展上游業(yè)務(wù)，遵循商業(yè)原則，注重項目的投入成本、風(fēng)險和贏利性；鼓勵企業(yè)到資源國投資煉化等中游環(huán)節(jié)，生產(chǎn)基礎(chǔ)化工產(chǎn)品并與國內(nèi)化工企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈合作關(guān)系；特別是加強與海灣合作委員會等資源國家合作，以便利石油和化工產(chǎn)品貿(mào)易和投資。鼓勵中資企業(yè)和東道國以及第三方合作投資資源國的能源化工產(chǎn)品的物流設(shè)施，提高能源化工產(chǎn)品的外送能力。在當(dāng)前油價低迷、資源國財力普遍緊張的情況下，發(fā)揮我國金融資源充沛的優(yōu)勢，通過石油換貸款或者是直接股權(quán)投資的方式加大對資源國的投資。
三是加強有利運輸通道安全的合作和市場交易平臺建設(shè)，構(gòu)建能源供需雙向安全共同體。首先是加強能源運輸通道安全。提高國油國運的比例，建立海上石油運輸?shù)谋ｋU體系，加強能源主要運輸通道物流倉儲體系建設(shè)，實現(xiàn)和運輸通道經(jīng)過地區(qū)利益共享和安全綁定；加強海軍能力建設(shè)，打擊海盜和恐怖主義行為，保障能源運輸通道安全，維護地區(qū)穩(wěn)定，增強救援等人道主義行動的能力。其次，充分發(fā)揮我國能源需求大和作為中東、中亞和俄羅斯油氣出口交匯點的優(yōu)勢，加強能源市場交易平臺的建設(shè)。包括加快我國石油期貨交易中心建設(shè)，推動天然氣交易中心的建設(shè)，力爭把上海天然氣交易中心建設(shè)為亞洲乃至國際性的天然氣交易中心。再次，和石油輸出國共同構(gòu)建能源安全體。中國要大量進口石油，有能源供應(yīng)安全問題，沙特等石油出口國要靠石油出口來保障經(jīng)濟發(fā)展和解決社會問題，而存在能源需求安全問題。因此，可以和上述國家構(gòu)建能源安全共同體，吸引這些國家在我國領(lǐng)土及我國能源運輸通道上建立石油儲備和物流轉(zhuǎn)運中心，這對于保障雙方能源安全具有重要意義。
四是規(guī)范企業(yè)海外投資運營行為，實現(xiàn)與資源國的互利雙贏。鼓勵國內(nèi)企業(yè)樹立境外投資與全球“和諧發(fā)展”的理念，積極承擔(dān)社會責(zé)任、與東道國形成互利共贏的可持續(xù)發(fā)展關(guān)系，建立造成惡性影響的黑名單，進一步維護和提升中國境外投資的聲譽和國際影響力。加強對境外投資行為的監(jiān)管，探索企業(yè)境外行為與國內(nèi)監(jiān)管的結(jié)合，建立企業(yè)境外投資的信用檔案。
五是加強資源國風(fēng)險預(yù)警，建立快速反應(yīng)體系，防范和化解政治風(fēng)險。從對外來看，應(yīng)完善我國和資源國風(fēng)險防范和應(yīng)急處理的工作機制。適時發(fā)布境外安全風(fēng)險預(yù)警和提示；充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、智庫、專業(yè)咨詢機構(gòu)等機構(gòu)在風(fēng)險評估、預(yù)測和防控中的作用，建立全球各地各國的風(fēng)險評估機制，尤其要加強對重點地區(qū)和國家的信息搜集、監(jiān)測和研判；加強對“走出去”企業(yè)人員的安全教育和培訓(xùn)工作，建立常態(tài)機制。從對內(nèi)來看，逐步建立涵蓋石油、天然氣等能源品種的應(yīng)急綜合管理系統(tǒng)。加快國家石油儲備立法進程，完善制度保障；建立國家、企業(yè)、社會三級石油儲備體系，不斷優(yōu)化國家石油戰(zhàn)略儲備布局；建立應(yīng)對油價快速上漲的政策儲備。
六是深入開展國際交流與合作。將維護國際能源市場穩(wěn)定作為開展國際互利合作的主基調(diào)，更加積極地開展多個層次、多種形式的國際合作。除了加強國際能源機構(gòu)、歐佩克等國際或地區(qū)能源機構(gòu)之間的合作外，考慮到未來的全球石油天然氣貿(mào)易主要發(fā)生在“一帶一路”地區(qū)，即中東、西非、中亞和俄羅斯的石油天然氣向東亞、東南亞和南亞出口，可以考慮提議建設(shè)“一帶一路”能源合作機制，或亞洲能源合作機制。建設(shè)由石油天然氣出口國和進口國共同組成的合作機制，以保障市場平穩(wěn)運行和公平合理的能源價格，推動全球能源治理結(jié)構(gòu)的重建和優(yōu)化，提升我國在全球能源治理中的地位。積極參與國際投資規(guī)則制定和投資爭端解決機制建設(shè)，大力推進高水平的國際投資協(xié)定談判和推動現(xiàn)有投資協(xié)定的升級，加強有關(guān)對外投資的保護條款。在加入國際能源憲章后，要積極參與，增強自身的影響力和組織的活力，使其成為促進中國能源對外投資的一個重要平臺。
【本文作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部副部長】