【摘要】黨的十八大以來，反腐已經成為了一個熱點話題。反腐風暴的來臨，在很大程度上解決了黨的作風問題，但也有一部分政府行政主管部門的公職人員以消極不作為來應對反腐。文章擬從反腐高壓態(tài)勢下的行政不作為的原因分析出發(fā)，從行政法的視角，探討解決這一問題的路徑。
【關鍵詞】反腐 行政不作為 問責機制
【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A
在新的形勢之下，我們的黨和政府面臨著許多嚴峻的挑戰(zhàn)，黨內也依然存在著許多亟待解決的問題，尤其是在一些黨員干部之中所發(fā)生的貪污腐敗、脫離群眾以及官僚主義的問題。①十八大以來，習近平擲地有聲地提出了“打鐵還需自身硬”，需要從嚴治黨的方針。之后，黨中央就始終堅持將從嚴治黨擺在了新時期的黨務工作的突出位置。②截至2015年7月29日，根據(jù)中紀委的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，十八大以來的反腐風暴之中，已經有效挽回經濟損失達387億元之多，收繳違法所得201億元，被查處的副國級以上干部5人，中央委員4人，中央候補委員11人，中紀委系統(tǒng)3人，中央機關19人，軍隊系統(tǒng)25人，央企高管14人，中央政法警衛(wèi)系統(tǒng)3人，省部級高官多達79人。高壓反腐之后，我們可以明顯的察覺政府部門在依法行政方面得到了極大的改善，行政服務水平得到了極大的提升。但是，也有一些公務員表現(xiàn)出消極應對的情緒，認為在當前環(huán)境之下是“不做不錯，做多錯多”③。行政不作為情形的存在以及其在反腐高壓態(tài)勢下的演化，無疑對行政法制建設造成了嚴重的阻礙，甚至是一種政府權力與責任嚴重脫節(jié)的狀態(tài)，不僅僅悖離了政府公權力機構的職能，同時也會對公民的個人權益以及社會的公共利益構成嚴重的威脅。④
反腐高壓態(tài)勢下的行政不作為表現(xiàn)及其影響分析
對于可能涉嫌違規(guī)的行為，基本予以杜絕。這是反腐高壓帶來的一個很好的結果，減少了很多政府行政機關的“亂作為”，這意味著自十八大以來的持續(xù)高壓反腐已經在很多層面取得了成功，對于凈化我黨工作作風，起到了非常重要的作用。政府的“亂作為”的減少，將越來越多的領域讓渡給市場調劑，在一定程度上增強了市場活力，能夠更為充分地運用市場機制對各種資源的配置進行調節(jié)，對于提升社會公平，提高經濟效率具有非常重要的現(xiàn)實意義⑤。
對于涉及到敏感問題的行為，雖然合法合規(guī)，也不作為。在反腐過程之中暴露出來的一些反腐重災區(qū)，比如工程項目、土地、房建、能源等領域，如果涉及到較大利益的項目審批，主管部門往往會下意識地進行自我保護，盡量避免“瓜田李下”之嫌，這就有矯枉過正的意味了，不利于一些正常項目的開發(fā)，對我國社會經濟的正常發(fā)展造成了較大的負面影響⑥。誠然，在當前我國調整產業(yè)結構，促進經濟轉型的大背景之下，上述熱點領域的投資項目已經有意識地進行了一定的調整和限制，但若一味的行政不作為，顯然是不符合我國的產業(yè)政策以及經濟發(fā)展的實際需要的。
對于一些政府行政改革之后，沒有太多管理經驗的行為，缺乏銳意進取的精神，推三阻四，怕?lián)熑巍Ｔ谛乱惠喌恼姓母镏?，部分政府行政主管部門的職權范圍出現(xiàn)了一定的變動，對于一些新的管理內容，相關人員擔心因為沒有經驗而出錯，而人為設置各種障礙，或者踢皮球，給行政相對人帶來了極大的困擾⑦。同時，這種行為也給政府的公信力帶來了巨大的傷害，使得民眾對政府行政改革的各種措施產生不信任或不理解，不利于樹立良好的政府形象。這種行政不作為行為，必然使得政府行政改革的目的無法實現(xiàn)，從而對社會經濟的發(fā)展造成傷害。
高壓反腐態(tài)勢之下，一些公務員因為自身存在各種各樣的問題，而提心吊膽，無心做事。一些公務員，因為在過去存在各種各樣的違法、違紀行為，在高壓反腐態(tài)勢之下度日如年，惶惶不可終日，擔心自己的腐敗問題總有一天會被暴露出來，整天想的是如何“把屁股擦干凈”的問題，難以集中精力去做事情。這種情形在很大程度上降低了政府機關的行政效率，尤其是在當前我國政府行政改革的背景之下，行政機關的內部工作流程得到了優(yōu)化，每一個崗位在業(yè)務流程當中的作用都逐步得到了顯現(xiàn)，這些公務員的心態(tài)無疑會對整個國家行政機關的工作效率帶來極大的負面影響。
反腐高壓態(tài)勢下行政不作為的原因分析
表面原因是反腐高壓。反腐高壓使得政府部門的相關工作人員逐步失去了權力尋租的空間，而必須要將權力運行置于陽光之下。在這種背景之下，公務員任何工作的開展，可能都會更為謹慎，尤其是一些職責劃分不明確，可做可不做，或者存在一定的風險的工作，都會更為保守，以免貽人口實。
從風險取向的視角來看，在反腐高壓態(tài)勢下，公務員的行為風險取向偏向于保守，是一種必然的結果，“不做不錯，做多錯多”的心理也非常普遍。由于當前我國行政法律法規(guī)并不完善，對行政作為與不作為的責任劃分還相對欠缺，不作為的責任不大、風險較小，而作為則可能出現(xiàn)各種瑕疵，引發(fā)各種風險。因此，選擇不作為相對較為保險，成本較低。
內在原因是行政作為的動力闕如。經過反腐風暴之后，權力尋租的空間被不斷的壓縮，而權力尋租可能給雙方帶來的成本與風險則被無限的放大，這也就意味著之前政府行政機關的行政作為“動力”（權力尋租）已經被摘除。
從法理的角度來看，政府行政機關行政作為的動力應該是法律、法規(guī)，這是依法治國與依法行政的內在要求，也是政府行政機關權責統(tǒng)一的要求。從我國目前的實際情況來看，依法行政的基本要求雖然已經提了很多年，并且在各個政府行政機關也都有明確的要求，但傳統(tǒng)文化的慣性、公務員自身行為角色的失調以及干部管理體制的整體滯后，再加上行政機關以及公務員自身的法律意識的淡薄，使得法律、法規(guī)的要求，在實際上并未成為行政行為的動力⑧。
具體而言，行政機關的行政作為，應該包含了內生動力與外生動力兩種動力源泉。內生動力是指根據(jù)國家相關法律、法規(guī)的要求，而基于自身的職責，而生發(fā)的一種作為的動力與渴求；外生動力則是指根據(jù)國家的相關法律、法規(guī)的規(guī)定，由外部的機構、主體對行政機關作為的一種督促與監(jiān)督，如若其違反相關的法律法規(guī)的規(guī)定而出現(xiàn)行政不作為的情形，則可以對相關責任主體課以一定的處罰。
然而，遺憾的是，由于傳統(tǒng)的官本位理念以及公務員法律意識的淡漠與相關法律知識儲備的不足，使其在目前的內生動力還并不強大。而由于我國目前的行政法律體系還不夠健全，行政問責法律規(guī)范嚴重缺失，異體問責體系難以有效發(fā)揮作用，行政不作為的訴訟救濟制度也存在顯而易見的各種缺陷，這些都導致了外生動力的作用無法得到有效體現(xiàn)。在上述幾個方面原因的共同作用之下，就使得行政機關的工作人員，在高壓反腐態(tài)勢之下，更加趨向于以不作為的方式，來獲取對自己的最大利益—不被作為反腐對象，且沒有任何責任。
根本原因是我國行政法律體系還有待進一步完善。首先，在行政主體權限方面，界定不夠清晰。我國的行政法有一項基本原則，即職權法定。根據(jù)該原則，無論是哪個行政機關，其職權都是由法律規(guī)定的，無論哪個行政機關都不能夠凌駕于法律之上。但是，我國目前還是存在著中央政府與地方政府之間的權限范圍模糊，政府各個工作部門之間的權限范圍模糊的問題。⑨比如，我國各個地方政府往往存在著諸多工作小組、領導小組等，這些臨時性的機構不僅僅管理上雜亂無章，而且職責與權限都非?；靵y，“該管的不去管，不該管的亂管，有油水的爭著管”。主體權限的不明確，為行政機關踢皮球、推諉責任，乃至于行政不作為都預留了空間。
其次，行政問責法律制度嚴重缺失。前文已述及，行政問責機制的缺失，使得行政機關缺乏作為的外生動力。具體而言，我國目前在行政問責方面，只存在中央政策而沒有法律，比如在《中國共產黨紀律處分條例》之中，對黨員或者領導干部在職責范圍內不履行或者不正確履行自身職責的，可以給予警告、撤銷黨內職務、開除黨籍，但是這并不是法律，而且其懲罰力度也并不足，使得公務員的不作為成本極低。此外，我國雖然在《公務員法》、《特大安全事故行政責任追求的規(guī)定》、《安全生產法》這三部法律之中，對行政問責有一定的規(guī)定，但其僅僅針對某一類型的行政責任的追究，并不是一部全面、系統(tǒng)的行政問責法律。更為關鍵的是，除了上述的“同體”問責法律、法規(guī)的缺位之外，人大問責缺乏具有操作性的法律規(guī)范、指引，新聞媒體問責難度非常之大，而公民問責又缺乏足夠的保障，司法機關獨立性不強，也使得行政問責存在著力度不足的問題。
最后，我國的行政不作為訴訟救濟制度還存在著明顯的缺陷。從目前來看，我國的行政不作為，主要可以通過行政復議與訴訟兩種途徑進行救濟。行政復議因為是同體救濟，不僅在公平性方面難以得到保障，而且受案范圍也受到了嚴重的限制⑩。當前我國《行政復議法》僅規(guī)定了依申請產生的三種具體行政不作為可以提起行政復議。而在訴訟方面，無論是起訴期限的明確性、訴訟原告的主體資格的限定還是救濟期限的長度，都決定了行政訴訟難以成為遏制行政不作為之風的有效路徑。
反腐高壓態(tài)勢下行政不作為問題的法律規(guī)制路徑
明確各級行政主體的權力界限。首先，要明確中央與地方政府的權限，通過法律規(guī)定，將中央政府與地方政府的責任以及義務予以明確的規(guī)定，建構起中央與地方的法治體系，使得中央政府與地方政府之間不僅僅是單純的行政隸屬關系，而是增加了一定的契約關系，使其能夠在不同的權力范圍內各司其職。
其次，要理順同一級政府的各個部門之間的關系，對各級政府各個部門的行政職能進行系統(tǒng)梳理，合并職能相近的部門，裁撤職能重疊的部門，對職能交叉的部門進行重新組合，在這個過程之中，還不能忽視對各個部門內設機構的規(guī)范。
最后，要對崗位職責進行落實。為了防止崗位之間的踢皮球問題，還要將政府行政人員的崗位職責進行明確，并且通過法律規(guī)定進行確認，確保各個崗位人員的職責法定，杜絕因人設崗。
建立健全行政不作為的問責法律規(guī)制。一方面，要加強行政不作為的問責立法，解決當前的行政不作為問責更多依靠黨內政策，而缺乏法律依據(jù)的問題?？梢愿鶕?jù)我國的現(xiàn)實國情，制定《行政問責法》，并且在其中明確行政不作為的具體情形，增加可以被問責的行政不作為類型。在具體的立法之中，需要注意如下幾點內容：第一，要明確問責主體，除了同體問責之外，還應該明確規(guī)定外部媒體、社團組織、公民都具有問責的權利，同時也要明確規(guī)定問責主體需要遵守何等規(guī)則；第二，要明確問責對象，應該通過立法明確，除了行政主體及其工作人員，立法以及司法機關也應該成為被問責主體，特定情形之下，被行政機關委托授權形式管理權力的組織以及個人也應該成為被問責的對象；第三，要完善行政問責的救濟制度，如果問責過程出現(xiàn)偏差，應該給予被問責的主體一定的救濟通道，防止暴力問責帶來的損害，甚至要給被問責的公務員建立起一整套復出機制；第四，要對問責配套制度的建設予以足夠的重視，尤其是對人民代表大會制度、黨代會制度與干部人事制度進行改革，將更多的被問責主體納入到民主選舉與民主監(jiān)督的范疇之內。
另一方面，要加強行政不作為的異體問責法律規(guī)制。第一，是要強化人大問責立法，進一步厘清人民代表大會與政府之間的職權，通過更為完善的、具有可操作性的立法，健全人民代表大會對人民政府的監(jiān)督制度，完善人大代表的意見建議督辦法律體系，增強人民代表大會的問責手段以及問責的力度；第二，需要加大媒體的問責立法，通過《中華人民共和國新聞傳播法》的制定，明確媒體在政府行政作為與不作為之中的正當采訪、報道、評論權，要求是保障媒體對政府的反面事件的報道揭露權，保障媒體的知情權，明確國家機密以及社會公共利益的范疇，防止政府部門以國家機密以及涉及社會公共利益為借口，侵犯媒體的知情權；第三，要通過立法明確人民群眾在行政機關作為與不作為之中的監(jiān)督地位，以及人民群眾能夠采用的監(jiān)督手段；第四，要健全司法機關的問責機制，建立并強化司法機關對行政行為的司法審查機制，擴大司法機關的受案范圍，從而使得更多的行政不作為行為能夠納入到司法監(jiān)督的范圍之內，給予行政相對人更多的保障。
完善行政不作為訴訟救濟法律制度。首先，要通過立法擴大行政不作為的法律救濟范圍。將侵害公共利益的行政不作為以及抽象行政不作為都納入到訴訟救濟的范疇之內，解決侵害公共利益行政不作為與抽象行政不作為的不可訴問題。而事實上，侵害公共利益的行政不作為以及抽象行政不作為的危害，往往要比涉及到個體的行政不作為的危害更大，可以考慮通《行政訴訟法》的修訂，解決此類問題。
其次，完善行政不作為的起訴條件的相關立法。一方面，是要完善行政不作為的起訴期限的規(guī)定，具體可以參照民事訴訟中關于時效以及期限的規(guī)定。另一方面，要積極拓寬原告的主體資格范圍。比如，對于公益訴訟的原告資格，可以參考我國的《環(huán)境保護法》進行設定，對于“法律上的利害關系”的界定也宜更為寬松，從而拓展原告主體資格范圍。
最后，可以考慮設置行政不作為訴訟的簡易程序，降低訴訟成本，提高效率。通過這種方式，可以通過訴訟程序的盡量簡約化，以有效降低訴訟成本，提高訴訟效率，節(jié)約行政相對人的時間，同時也能夠提高行政效率。
（作者為遼寧警察學院法學教研部副教授）
【注釋】
①［美］藍志勇：《行政官僚與現(xiàn)代社會》，廣州：中山大學出版社，2003年。
②［美］歐內斯特·蓋爾霍恩，羅納德·M·利文：《行政法和行政程序概要》，黃列譯，北京：中國社會科學出版社，1996年。
③方世榮等撰稿，應松年主編：《行政訴訟法學》，北京：中國政法大學出版社，2002年。
④李洪雷：“中國行政訴訟制度發(fā)展的新路向”，《行政法學研究》，2013年第1期。
⑤章志遠：“司法判決中的行政不作為”，《法學研究》，2010年第5期。
⑥尚海龍，伊士國：“行政不作為類型化研究現(xiàn)狀與反思”，《人民論壇》，2014年第23期。
⑦蔡浙勇：“不當行政行為引發(fā)法院執(zhí)行難的現(xiàn)狀及對策”，《中共四川省委省級機關黨校學報》，2007年第2期。
⑧肖俊：“論因果關系推定在行政賠償訴訟中的應用—兼論行政不作為賠償因果關系的認定”，《貴州警官職業(yè)學院學報》，2011年第4期。
⑨黃健柏，李奇：“我國行政監(jiān)督機制的生態(tài)解讀與思考”，《行政與法》（吉林省行政學院學報），2005年第1期。
⑩周佑勇，尚海龍：“論行政立法不作為違法—基于法律文本的解析”，《現(xiàn)代法學》，2011年第5期。
責編 /王坤娜 徐娟（實習）
