【摘要】公共問責(zé)機(jī)制的建設(shè)是民主治理的重要標(biāo)志和基礎(chǔ)。目前，我國公共問責(zé)機(jī)制的建設(shè)仍存在法治化水平較低、問責(zé)信息不對(duì)稱、民主體制不完善等問題，導(dǎo)致公共權(quán)力不透明，公共問責(zé)難以落到實(shí)處。政府應(yīng)推動(dòng)公共問責(zé)機(jī)制的建設(shè)，通過完善公共問責(zé)法制、強(qiáng)化公共問責(zé)制度、推動(dòng)公共問責(zé)信息公開、擴(kuò)大公民問責(zé)參與渠道等，推動(dòng)公共權(quán)力運(yùn)行透明化、公開化，提高我國國家治理水平。
【關(guān)鍵詞】公共問責(zé)機(jī)制 公共權(quán)力 透明化 依法治國
【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
民主化問責(zé)機(jī)制的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力透明化的重要基礎(chǔ)，然而我國的政府問責(zé)機(jī)制通常是自“上”而“下”，即上級(jí)政府“問”下級(jí)政府的“責(zé)”，政府“問”內(nèi)部機(jī)構(gòu)的“責(zé)”、“問”基層的“責(zé)”，容易出現(xiàn)袒護(hù)隱報(bào)等問題，難以從根本上實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的透明化運(yùn)行。針對(duì)這一問題，應(yīng)深入反思當(dāng)前公共問責(zé)所面臨的問題，探索有效的應(yīng)對(duì)策略，推動(dòng)公共問責(zé)主體多元化、問責(zé)內(nèi)容廣泛化和問責(zé)過程公開化，形成對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的全方位約束監(jiān)督機(jī)制。
目前我國實(shí)行公共問責(zé)中遇到的問題
公共責(zé)任（Public Accountability）指的是政府以代理人的身份接受社會(huì)公眾這一公共資源的所有者的委托，對(duì)公共資源進(jìn)行管理和經(jīng)營并負(fù)有不斷提高公共資源使用效率的責(zé)任。公共責(zé)任主要包括公共管理責(zé)任、公共財(cái)務(wù)責(zé)任和公共社會(huì)責(zé)任，體現(xiàn)政府與公眾間的動(dòng)態(tài)性社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系①。而公共問責(zé)機(jī)制以追究公共責(zé)任履行、防止公共權(quán)力濫用為目的，體現(xiàn)了“責(zé)任政府”的制度原則。完善的公共問責(zé)機(jī)制有利于強(qiáng)化政府責(zé)任意識(shí)和行為，促進(jìn)公共權(quán)力與公共責(zé)任相互對(duì)等，使政府承擔(dān)起法律、政治、道義上的責(zé)任，并接受來自外部和內(nèi)部的控制，以保證公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。這將有利于推動(dòng)公共權(quán)力運(yùn)行的透明化，防止公共權(quán)力的濫用。
然而，受法治化水平較低、問責(zé)信息不對(duì)稱、民主體制不完善等因素的局限，目前我國公共問責(zé)機(jī)制的建設(shè)面臨較大的困境。
法治化水平較低，公共問責(zé)缺乏法律保障。公法原則是分權(quán)、放權(quán)與多中心治理過程中的首要性原則，也是實(shí)行公共權(quán)力透明化的重要途徑。美國學(xué)者Francis提出，如果非營利組織或者私營組織在承擔(dān)公共服務(wù)時(shí)不受公法原則的約束，公共責(zé)任就會(huì)被削減②。為此，承擔(dān)公共服務(wù)的公共權(quán)力主體在履行契約責(zé)任的同時(shí)，還應(yīng)遵循公法原則履行憲政責(zé)任，以保障公共權(quán)力運(yùn)行的透明化，提高公共服務(wù)的有效性。尤其是在體制改革的關(guān)鍵時(shí)期里，公共權(quán)力主體應(yīng)接受法制的約束，并回應(yīng)公眾多元化的偏好和需求。目前我國公共問責(zé)制度的建設(shè)已經(jīng)獲得較大的進(jìn)步，但在立法上仍較為滯后，至今沒有針對(duì)公共問責(zé)的獨(dú)立性、系統(tǒng)性法律，造成政府機(jī)構(gòu)的公共責(zé)任和公共權(quán)力不對(duì)等，特別是責(zé)任主體的歸屬和責(zé)任內(nèi)容的界定具有模糊性，難以劃分領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任、間接責(zé)任等責(zé)任內(nèi)容，導(dǎo)致內(nèi)外部監(jiān)督難以落實(shí)到具體機(jī)構(gòu)和個(gè)人，為問責(zé)對(duì)象逃脫責(zé)任提供了可乘之機(jī)。
問責(zé)信息不對(duì)稱，公共問責(zé)缺乏知情基礎(chǔ)。信息公開是民主法治的重要保障，能提高公共權(quán)力運(yùn)行的透明性，為公共問責(zé)機(jī)制的落實(shí)提供信息條件。2008年5月起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》體現(xiàn)出我國政府主動(dòng)公開信息的決心，然而在執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了一些問題：一是信息公開質(zhì)量較低，存在公開不全面、不規(guī)范、不及時(shí)等問題。尤其是部分地方政府的新聞發(fā)布渠道較為單一，公民獲取信息的成本較高，難以參與到公共問責(zé)過程中。二是信息作假。部分政府在公開信息時(shí)存在隱報(bào)、作假現(xiàn)象，如干部檔案造假、投資預(yù)算高估冒算等，導(dǎo)致信息公開機(jī)制形存實(shí)亡。三是干預(yù)信息公開。部分政府部門對(duì)負(fù)面事件采取“關(guān)大門”、“繞圈子”的態(tài)度，以公權(quán)力阻撓新聞媒體曝光事件，甚至打擊記者采訪報(bào)道行為，導(dǎo)致信息公開機(jī)制的落實(shí)舉步維艱。在這種背景下，公民群體與政府的信息不對(duì)稱，難以開展公共問責(zé)。
民主體制不完善，公共問責(zé)缺乏規(guī)范程序。公共問責(zé)的目的是提高公共權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化和透明化，最終目的是維護(hù)民眾的公共利益，實(shí)行民主問責(zé)是其必然路徑。美國學(xué)者Robert D.Behn提出360度績效責(zé)任理論，認(rèn)為人們所接受的績效評(píng)估
不僅來自上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，而且還來自同級(jí)同事、下級(jí)員工以及工作團(tuán)隊(duì)的其他人、組織內(nèi)部和外部的顧客及供應(yīng)者等③。在公共權(quán)力的行使過程中，既要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，也要對(duì)同級(jí)政府、內(nèi)部機(jī)構(gòu)、政府人員以及社會(huì)中的每一個(gè)公民負(fù)責(zé)。與負(fù)責(zé)對(duì)象的“360度”相對(duì)應(yīng)，我國在實(shí)行公共問責(zé)時(shí)也可以“360度”全面進(jìn)行，首先要落實(shí)政府系統(tǒng)內(nèi)部的同體問責(zé)機(jī)制，還要建立完善的異體問責(zé)機(jī)制，讓政府系統(tǒng)外的監(jiān)督部門、立法部門以及公民等能夠參與到公共問責(zé)過程中，發(fā)揮約束和監(jiān)督公共權(quán)力的作用。雖然我國現(xiàn)階段的民主體制取得了較大的進(jìn)步，但尚有不完善之處，公共問責(zé)以同體問責(zé)為主體，集中表現(xiàn)為上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的垂直問責(zé)上，這種問責(zé)機(jī)制具有單向性和內(nèi)部性，缺乏來自政協(xié)、人大、以及社會(huì)公民等方面的異體問責(zé)，且缺乏下級(jí)對(duì)上級(jí)的問責(zé)約束，容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不對(duì)等、權(quán)力執(zhí)行的隨意性較大等問題，造成公共問責(zé)體系的失衡④。
公共問責(zé)機(jī)制的有效建設(shè)
完善公共問責(zé)法治建設(shè)，形成權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。法治是公共問責(zé)的根本保障，而公共問責(zé)制是法治國家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中不可或缺的構(gòu)成要件，是推進(jìn)依法治國和政府依法行政的必然要求。
一是推進(jìn)依法行政，為建設(shè)公共問責(zé)機(jī)制提供根本保障。法治國家強(qiáng)調(diào)以完備統(tǒng)一的法律體系規(guī)范國家權(quán)力尤其是公共行政權(quán)力，防止公共權(quán)力的濫用。各級(jí)政府的工作人員是國家公共權(quán)力的直接行使者，在建設(shè)法治國家的過程中起著十分關(guān)鍵的作用。為此，各級(jí)政府機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)遵守法律法規(guī)，依法辦事，并建設(shè)完善行政執(zhí)法隊(duì)伍，落實(shí)依法行政，推動(dòng)公共問責(zé)機(jī)制的建設(shè)。
二是實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，為實(shí)施公共問責(zé)樹立基本原則。法治強(qiáng)調(diào)法律至上、依法治國，不能出現(xiàn)組織和個(gè)人“以權(quán)壓法”、“以言代法”等凌駕于憲法、法律之上的行為。當(dāng)政府意志高于法律意志時(shí)，政府將可能隨意運(yùn)用公共權(quán)力，出現(xiàn)各種越權(quán)、侵權(quán)行為，公共問責(zé)機(jī)制的建設(shè)和執(zhí)行也就成了一紙空話⑤。針對(duì)這一問題，我國應(yīng)盡快制定專門的、系統(tǒng)的公共問責(zé)立法，以法律樹立“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)、侵權(quán)須賠償、違法要追究”這一公共權(quán)力行使原則，并明確規(guī)定公共問責(zé)的對(duì)象、主體、適用范圍、程序以及救濟(jì)等，全面提高法制化水平⑥。
三是提高公共權(quán)力運(yùn)行的透明性，為公共問責(zé)法制化奠定基礎(chǔ)。各級(jí)政府應(yīng)積極實(shí)施分權(quán)、放權(quán)以及多中心治理，降低社會(huì)獲取政府信息的成本，營造開放、民主的政治環(huán)境氛圍。同時(shí)，政府還應(yīng)推廣法制教育和公民教育，提高公民的政治素養(yǎng)和法律素養(yǎng)，激發(fā)各類公共權(quán)力主體參與公共問責(zé)的意識(shí)，培養(yǎng)其依法行使和監(jiān)督公共權(quán)力的能力。此外，政府還應(yīng)借助法律、規(guī)章等進(jìn)一步建立公共問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，明確公共責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容，嚴(yán)格劃分領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任和間接責(zé)任，以期控制公共權(quán)力的自由裁量空間，避免政府隨意行使公共權(quán)力。
