“公平”是以“善治”為核心的現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分，也是國家治理所要實現(xiàn)的重要目標(biāo)之一，更是全面建成小康社會的關(guān)鍵決定因素。黨的十八屆三中全會《決定》中20次提到“公平”一詞，充分說明公平在現(xiàn)代治理理論與實踐中的重要意義。習(xí)近平總書記在2014年新年賀詞中明確指出，“推進(jìn)改革的根本目的，是要讓國家變得更加富強、讓社會變得更加公平正義、讓人民生活得更加美好”。 2015年4月28日，在慶祝“五一”國際勞動節(jié)暨表彰全國勞動模范和先進(jìn)工作者大會上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出，“在前進(jìn)的道路上，我們要始終實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及人民”。而黨的十八屆五中全會公報中，也對“機會公平”“更加公平更可持續(xù)的社會保障制度”等有所論述。此前發(fā)布的“十三五”規(guī)劃綱要中，則進(jìn)一步地提出“必須堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，從實際出發(fā)，把握發(fā)展新特征，加大結(jié)構(gòu)性改革力度，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”。
當(dāng)前，測度中國縣市經(jīng)濟社會公平度現(xiàn)狀，總結(jié)縣域地區(qū)在公平發(fā)展方面的成功經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)其中存在的主要問題，對于了解和改善中國縣域地區(qū)經(jīng)濟社會公平程度，以及推進(jìn)整個國家經(jīng)濟社會更加公平的發(fā)展，有著非常重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。這也是我們在過去一段時期一直堅持對縣市經(jīng)濟社會公平度展開測評的主要初衷。同時，處于省（直轄市、自治區(qū)）和縣市之間的地市一級，在區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位，對其經(jīng)濟社會公平程度的研究和評價同樣不可忽視、不可或缺。
在甘肅省所面對的一系列發(fā)展問題面前，改善全省貧困的省情是發(fā)展的重點。甘肅省政府以黨的十八大精神為指導(dǎo)，深入推進(jìn)“1236”扶貧攻堅行動，圍繞持續(xù)增加貧困人口收入，堅持整區(qū)域推進(jìn)與到村到戶相結(jié)合，堅持連片開發(fā)與重點推進(jìn)相結(jié)合，堅持資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)相結(jié)合，堅持增加財政投入與發(fā)揮市場作用、引入社會力量相結(jié)合，更加注重轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，更加注重增強內(nèi)生動力，更加注重金融支撐，更加注重創(chuàng)新體制機制，推動扶貧開發(fā)工作取得更大成效。
不僅如此，甘肅省政府為做好全省經(jīng)濟社會發(fā)展工作，深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會以及中央經(jīng)濟工作會議精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，認(rèn)真落實習(xí)近平總書記視察甘肅重要指示，圍繞省第十二次黨代會部署，堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅持以提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。全省把轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)放在更加重要位置，著力推進(jìn)改革攻堅，著力強化創(chuàng)新驅(qū)動，著力加強風(fēng)險防控，著力抓好扶貧開發(fā)，著力保障改善民生，著力推進(jìn)依法行政，促進(jìn)經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，奮力加快全面建成小康社會進(jìn)程，在推動經(jīng)濟社會更加公平的發(fā)展方面，取得了一定成效。
人民論壇測評中心在所構(gòu)建的以縣市為測度單位的經(jīng)濟社會公平度測評理論模型基礎(chǔ)上，通過對具體指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步修正和完善，建立了中國地方經(jīng)濟社會公平度評價體系。現(xiàn)根據(jù)2015年甘肅統(tǒng)計年鑒等提供的公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對甘肅省14地市（州）的經(jīng)濟社會公平度進(jìn)行了測評、排名、比較和進(jìn)一步分析。我們寄希望于通過這種系統(tǒng)性的研究，對各地市（州）的主要做法、有效經(jīng)驗進(jìn)行探索，并為各地市（州）今后促進(jìn)經(jīng)濟社會公平度進(jìn)一步提升，提供參考和建議。
指標(biāo)體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取
在構(gòu)建經(jīng)濟社會公平度測評理論模型的過程中，我們主要遵循了全面性、敏感性、可比性、可操作性和動態(tài)性五個基本原則，以用最適宜的指標(biāo)來客觀評價公平程度為導(dǎo)向，以我國地市一級目前所處的實際發(fā)展階段和經(jīng)濟社會狀況為根本前提，最終選擇了阿瑪?shù)賮?bull;森的正義觀和馬克思的公平分配理論作為依據(jù)，搭建了功能公平、可行能力公平以及結(jié)果公平三個維度，確定了底線公平、機會公平和分配公平三個一級指標(biāo)。而在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，則是充分建立在數(shù)據(jù)的可獲取性之基礎(chǔ)上，具體指標(biāo)選取的理論依據(jù)以及所選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說明如下。
底線公平
早期與公平有關(guān)的評價指標(biāo)體系中，多以最低生活水平以下人口的低保參保率來衡量底線公平。對于這一點，我們有不同的看法，其具體原因如下：第一，福利經(jīng)濟學(xué)的基本理論與有關(guān)的實證研究均表明，過分追求最低生活水平以下人口的應(yīng)保盡保率，會削弱這部分人口中很多人的勞動積極性，在一定程度上滋生等、靠、要等消極思想；第二，類似“授之以魚”，不如“授之以漁”的道理，長期來看，與其給予最低生活水平以下人口基本的生活保障，倒不如加快完善相關(guān)的就業(yè)政策、創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，讓這些人能夠通過自身的勞動和努力來擺脫貧困。由此，我們沒有選擇最低生活水平以下人口應(yīng)保盡保率，轉(zhuǎn)而將貧困率確定為衡量底線公平的一項核心指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合數(shù)據(jù)的可得性，最終選取以一個市（州）的城鄉(xiāng)最低生活保障參保人數(shù)占該市（州）年末（常?。┛?cè)藬?shù)的比重來近似衡量這一指標(biāo)。
機會公平
進(jìn)入本世紀(jì)以來，我國大多數(shù)人的溫飽問題基本得到解決，這推動了人們需求層次的相應(yīng)提升，使人們更加關(guān)注個人的發(fā)展機會問題。而綜合西方的人力資本理論以及我國地市一級經(jīng)濟社會的實際發(fā)展情況，我們推定，在地市層面，九年義務(wù)教育、中高等教育在培養(yǎng)和提升人力資本方面有著基礎(chǔ)性的地位，特別是中高等教育，近幾年來在這方面的作用持續(xù)提高。通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)，關(guān)于這方面的推定，也被大量與人力資本有關(guān)的國內(nèi)外研究所證實。為此，我們選取以一個市（州）的中學(xué)教育完成率來衡量該市（州）人口在發(fā)展機會方面的公平程度。結(jié)合數(shù)據(jù)可得性，中學(xué)教育完成率以普通中學(xué)當(dāng)年畢業(yè)總?cè)藬?shù)與三年前普通中學(xué)招生人數(shù)之比來代表。
分配公平
要全面而系統(tǒng)地衡量經(jīng)濟社會公平程度，除了需要考慮底線公平和機會公平外，還需考慮收入分配上的公平。改革開放以來，通過堅持“效率優(yōu)先、兼顧公平”，以及“效率和公平并重”兩個具有階段性特征的分配原則，我國的經(jīng)濟社會取得了飛速發(fā)展，但同時，城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)、職位間的收入差距也被拉大。從整個國家層面來看，用以衡量收入差距的基尼系數(shù)，進(jìn)入本世紀(jì)就開始超過“0.4”這一國際警戒線，盡管其近幾年來出現(xiàn)一定的緩和趨勢，但仍處于較高水平。因此進(jìn)入本世紀(jì)后，初次分配和再分配都要注重和實現(xiàn)公平，成為收入分配制度改革的核心和重點。“十三五”規(guī)劃綱要更是明確提出要“正確處理公平和效率關(guān)系，堅持居民收入增長和經(jīng)濟增長同步、勞動報酬提高和勞動生產(chǎn)率提高同步，持續(xù)增加城鄉(xiāng)居民收入，規(guī)范初次分配，加大再分配調(diào)節(jié)力度，調(diào)整優(yōu)化國民收入分配格局，努力縮小全社會收入差距”。
有鑒于此，我們選擇了以初次分配公平度和再分配公平度兩個指標(biāo)，來衡量收入分配上的總體公平度。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合數(shù)據(jù)的可得性，進(jìn)一步選取以一個市（州）的人均可支配收入占人均GDP的百分比以及社會保障和就業(yè)支出占公共財政支出的百分比，來反映該市（州）經(jīng)濟社會初次分配公平度以及再分配公平度。其中，在測算人均可支配收入方面，我們借鑒了《中國經(jīng)濟周刊》中國經(jīng)濟研究院所曾采用的做法，即人均可支配收入=（城鎮(zhèn)人均可支配收入＋農(nóng)民人均純收入）×城鎮(zhèn)人口占比。
指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定方法與結(jié)果
已有的研究或采取專家調(diào)研法，即從主觀上為指標(biāo)設(shè)定權(quán)重；或采取客觀賦權(quán)法，也即采用層次分析等統(tǒng)計方法，從數(shù)據(jù)的分析和統(tǒng)計中求得權(quán)重。雖然客觀賦權(quán)法更能增強指標(biāo)的解釋力和獨立性，但我們?nèi)詻Q定采用主觀賦權(quán)法。正如我們在之前經(jīng)濟社會公平度測評報告中所指出的，之所以這樣做，是因為我們希望突破以往過分重視與收入有關(guān)的因素這一思維定勢，更多地強調(diào)公平發(fā)展理念，而客觀賦權(quán)法無法很好地實現(xiàn)這一點。具體來講，這種主觀賦權(quán)法能夠體現(xiàn)以下兩方面理念：第一，與效率相比，更加重視從公平的角度來審視問題；第二，合理權(quán)衡底線公平、機會公平和分配公平三者的重要性。
在權(quán)重系數(shù)調(diào)節(jié)的具體操作上，我們采取有事先提示的專家調(diào)研法，即邀請經(jīng)濟、社會領(lǐng)域的專家學(xué)者各15名，以及15名在綜合管理崗位上任職的黨政干部，讓他們分別給各指標(biāo)打分，并且明確告知他們要更多地考慮公平發(fā)展的理念。指標(biāo)權(quán)重的計分方法是：我們列出待賦權(quán)重的指標(biāo)，要求專家對同一層級的指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較（如果專家認(rèn)為甲指標(biāo)比乙指標(biāo)重要，那么就給甲指標(biāo)計1分，乙指標(biāo)不得分）。在這一過程中，一個指標(biāo)“打敗”其它指標(biāo)的次數(shù)越多，所得的分?jǐn)?shù)就越高。當(dāng)然，這樣的打分工作是在一、二級指標(biāo)層面同時展開。將這樣的打分工作進(jìn)行五輪后（在開展下一輪打分工作前，我們都將每個指標(biāo)在上一輪打分中所得的平均得分告知打分者，以供其參考），我們將各指標(biāo)在每輪中的得分相加，再進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，就得到了各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)（見圖1）。