【摘要】社會(huì)各界如此關(guān)注溫州土地期滿續(xù)期問(wèn)題，絕不僅僅是關(guān)心某個(gè)個(gè)案，也不僅僅是宣泄“對(duì)高地價(jià)的憤怒”，大家更關(guān)心的，是幾乎與每一個(gè)社會(huì)成員自身利益密切相關(guān)的土地使用最高年限期滿續(xù)期問(wèn)題。對(duì)此，象征性收取續(xù)期費(fèi)用有充分的理論依據(jù)，并且有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的自然循環(huán)。
【關(guān)鍵詞】土地使用年限 期滿續(xù)期 制度創(chuàng)新 【中圖分類號(hào)】F293.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
近期溫州市部分居住用地的20年土地使用權(quán)到期，引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)期滿續(xù)期問(wèn)題的關(guān)注。國(guó)有土地使用權(quán)年限期滿后是不是可以續(xù)期，如果可以續(xù)期的話如何續(xù)期、續(xù)期時(shí)是否需要繳費(fèi)、需要繳多少費(fèi)，如果不能續(xù)期時(shí)地上物是否可以獲得補(bǔ)償、如何補(bǔ)償?shù)?，是大家普遍關(guān)心的問(wèn)題。本文將從我國(guó)土地使用制度改革參與者和見(jiàn)證者的視角，對(duì)土地使用權(quán)期滿續(xù)期政策設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)注意的問(wèn)題，談幾點(diǎn)看法。
土地使用制度改革的歷史背景
土地使用制度改革，是我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要里程碑。改革開(kāi)放前的土地使用制度，是政府行政劃撥、無(wú)償無(wú)限期使用，結(jié)果導(dǎo)致了早占晚用、優(yōu)占劣用、多占少用、占而不用等弊端。與此同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施極度匱乏，嚴(yán)重制約了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放的步伐。因此，為了有效使用土地，也為了籌措城市建設(shè)發(fā)展資金，建立和發(fā)展土地有償使用制度，逐漸成為當(dāng)時(shí)的社會(huì)共識(shí)。
我國(guó)1986年成立國(guó)家土地管理局，頒布土地管理法，讓有償使用為主要內(nèi)容的土地使用制度改革進(jìn)入了快車道。土地有償使用制度改革，從征收外商投資企業(yè)土地使用費(fèi)開(kāi)始，到征收城市基礎(chǔ)設(shè)施“四源”建設(shè)費(fèi)（自來(lái)水廠建設(shè)費(fèi)、煤氣廠建設(shè)費(fèi)、供熱廠建設(shè)費(fèi)、污水處理廠建設(shè)費(fèi)）和市政公用設(shè)施建設(shè)費(fèi)，再到國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓逐次展開(kāi)。具有標(biāo)志性的國(guó)有土地使用權(quán)出讓活動(dòng)包括：1987年12月深圳以拍賣方式出讓一宗面積為8588平方米的居住用地50年使用權(quán)；1988年8月上海以公開(kāi)招標(biāo)方式，成功出讓虹橋開(kāi)發(fā)區(qū)26號(hào)地塊1.29公頃土地50年的使用權(quán)；1992年8月，海南省將洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)27.353平方公里的70年土地使用權(quán)一次性出讓給熊谷組成片開(kāi)發(fā)（此前的討論已持續(xù)十余年）。應(yīng)該說(shuō)，這三宗地的出讓，以及圍繞這三宗地出讓過(guò)程所展開(kāi)的討論、爭(zhēng)論、辯論、妥協(xié)、創(chuàng)新等，在很大程度上影響了1990年《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）中關(guān)于土地使用權(quán)出讓最高年限、土地使用權(quán)期滿后處置方式的規(guī)定?？傮w上來(lái)說(shuō)，這些具體規(guī)定在很大程度上是與擔(dān)心出現(xiàn)“新的租界”、“第二個(gè)香港”的力量妥協(xié)的結(jié)果，比較強(qiáng)調(diào)國(guó)家的權(quán)利。至于土地使用權(quán)出讓的最高年限和期滿處置方式是不是有足夠的理論依據(jù)，期滿處置方式對(duì)土地使用權(quán)人行為會(huì)有哪些影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展可能會(huì)有哪些負(fù)面作用等，當(dāng)時(shí)的決策者們非常聰明地把尋找問(wèn)題答案的責(zé)任留給了后人，相信后人在實(shí)踐中會(huì)變得更加聰明，會(huì)有更好的解決方案。
隨著改革開(kāi)放不斷推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，人們的視野不斷拓展，思想觀念也在發(fā)展變化，對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利也變得越來(lái)越尊重。所以后續(xù)頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》等土地使用權(quán)到期后處置方式的規(guī)定，越來(lái)越傾向于保護(hù)土地使用權(quán)人的利益，而且發(fā)現(xiàn)，保護(hù)了土地使用權(quán)人的利益就是保護(hù)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
人們的“房子產(chǎn)權(quán)焦慮”使土地期滿續(xù)期問(wèn)題備受關(guān)注
近期溫州市遇到的期滿續(xù)期問(wèn)題，深圳市早在2001年就遇到了，青島市黃島開(kāi)發(fā)區(qū)也在2009年遇到了類似情況。通過(guò)觀察可以發(fā)現(xiàn)，目前各地遇到的期滿續(xù)期問(wèn)題，都屬于土地使用權(quán)出讓實(shí)際年限比法定最高年限短的情況，而且大部分是1990年《暫行條例》明確土地出讓最高年限前出讓的土地，少部分是改革初期為了迅速推進(jìn)土地有償使用，在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)后出現(xiàn)的，具有明顯的歷史遺留問(wèn)題特征。
對(duì)于這些遺留問(wèn)題，深圳市解決得比較好。2004年4月23日《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》的第五條規(guī)定，在1995年9月15日前簽訂土地使用權(quán)出讓合同書的，土地使用權(quán)年限順延至國(guó)家法定最高年期，不用補(bǔ)交地價(jià)。對(duì)于早年通過(guò)行政劃撥方式取得的土地使用權(quán)年限期滿的情況，也可以將土地使用權(quán)年限順延至國(guó)家法定最高年期，但必須補(bǔ)交地價(jià)款，數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價(jià)的35％。深圳市對(duì)出讓土地免費(fèi)順延至國(guó)家法定最高年期的做法是有理論依據(jù)的，因?yàn)榈貎r(jià)是地租的資本化，當(dāng)按照收益法估算土地價(jià)值時(shí)，尤其是在資本化率或收益率水平非常高的那個(gè)時(shí)代，20年土地使用權(quán)的價(jià)值與50年、70年的差異非常有限。深圳市要求有土地使用年限約定的劃撥土地在申請(qǐng)延期時(shí)必須補(bǔ)交地價(jià)款，也與全國(guó)各地處理現(xiàn)狀劃撥用地轉(zhuǎn)為有償使用土地的做法基本一致，而且給予了比較大的折扣優(yōu)惠。而青島市還在等待國(guó)家統(tǒng)一政策。1989年青島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)出讓了20年、30年和35年三種使用年限的居住用地41宗。其中使用年限為20年的部分已經(jīng)在2009年到期，但一直到目前為止還沒(méi)有明確的續(xù)期辦法，給“撞限房”業(yè)主帶來(lái)了極大的困擾，也影響了相關(guān)房產(chǎn)的正常市場(chǎng)交易。
溫州則有意無(wú)意地觸碰了“房子產(chǎn)權(quán)焦慮”的敏感神經(jīng)。此次溫州土地期滿續(xù)期事件，源于土地使用權(quán)到期的一套二手房交易。溫州市鹿城區(qū)行政審批窗口告知購(gòu)房者，要想完成交易、拿到新的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利證書，必須補(bǔ)繳大體相當(dāng)于房?jī)r(jià)1/3的土地使用權(quán)延期費(fèi)用。雖然溫州市國(guó)土資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人反復(fù)說(shuō)明這只是個(gè)案，也尚無(wú)任何成功續(xù)期案例，但相當(dāng)于房?jī)r(jià)1/3、沒(méi)過(guò)期時(shí)按優(yōu)惠價(jià)“土地市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的40%”、過(guò)期后“只能全額繳納土地出讓金”、“只能參照國(guó)有土地出讓的做法”等說(shuō)法，與社會(huì)各界對(duì)《物權(quán)法》關(guān)于“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”理解以及“象征性繳納續(xù)期費(fèi)用”的預(yù)期大相徑庭。一時(shí)間，社會(huì)輿論充滿了對(duì)溫州國(guó)土資源局的質(zhì)疑和批評(píng)，擔(dān)心溫州的做法會(huì)成為“惡例”。
從上述三個(gè)城市的經(jīng)驗(yàn)可以看出，解決改革初期出讓土地期滿續(xù)期問(wèn)題時(shí)，深圳的做法既兼顧了歷史，也考慮了續(xù)期申請(qǐng)人的支付能力和支付意愿，較好地實(shí)現(xiàn)了與現(xiàn)有土地出讓制度的銜接，值得其他城市學(xué)習(xí)借鑒。然而，社會(huì)各界如此關(guān)注溫州土地期滿續(xù)期問(wèn)題，絕不僅僅是關(guān)心某個(gè)個(gè)案，也不僅僅是宣泄“對(duì)高地價(jià)的憤怒”，大家更關(guān)心的，是幾乎與每一個(gè)社會(huì)成員自身利益密切相關(guān)的土地使用最高年限期滿續(xù)期問(wèn)題。而且不僅僅是可以“自動(dòng)續(xù)期”的住宅建設(shè)用地，還包括需要“依照法律規(guī)定辦理”的非住宅建設(shè)用地。
從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展的大局出發(fā)探索創(chuàng)新的解決方案
到目前為止，許多從事土地制度與政策、物權(quán)法等相關(guān)研究的專家，基于對(duì)《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《暫行條例》和《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同示范文本》的理解，對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)法定最高年限期滿續(xù)期問(wèn)題，給出了建議的解決方案。一類方案是主要基于《物權(quán)法》自動(dòng)續(xù)期規(guī)定的一次取得永久使用方案。另一類方案是主要基于《暫行條例》的分類處理方案，即：居住用地自動(dòng)續(xù)期、續(xù)期費(fèi)用按年繳納或一次性繳納；非居住用地申請(qǐng)續(xù)期，續(xù)期時(shí)按年或一次性繳納續(xù)期費(fèi)用；非居住用地收回土地使用權(quán)對(duì)地上物按殘值進(jìn)行補(bǔ)償；續(xù)期費(fèi)用按年繳納時(shí)可以與未來(lái)的房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)稅統(tǒng)籌考慮，但相應(yīng)房地產(chǎn)的交易要受到限制。
上述兩類方案中的最大不確定性，是都沒(méi)有說(shuō)清楚到底按照什么樣的原則或標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算續(xù)期費(fèi)用，而這是續(xù)期制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。如果說(shuō)政府批準(zhǔn)續(xù)期是可以預(yù)期的大概率事件而對(duì)房地產(chǎn)持續(xù)使用影響較小的話，那么現(xiàn)在普遍面臨的續(xù)期費(fèi)用的不確定性，則影響非常廣泛，值得高度重視。據(jù)測(cè)算， 2001年我國(guó)房地產(chǎn)資產(chǎn)價(jià)值為GDP的5.9倍，相信15年后的今天我國(guó)的這個(gè)倍數(shù)會(huì)變得更高。如此巨大規(guī)模的房地產(chǎn)資產(chǎn)，其價(jià)值判斷基本上是建立在土地永續(xù)使用、地上建筑物周期性更新的假設(shè)基礎(chǔ)之上的，如果土地永續(xù)使用的假設(shè)不能實(shí)現(xiàn)，地上建筑物因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)到期而不能周期性更新，或者實(shí)現(xiàn)土地永續(xù)使用和地上建筑物周期性更新需要支付不確定的高昂代價(jià)，則會(huì)對(duì)我國(guó)整體資產(chǎn)價(jià)值體系穩(wěn)定產(chǎn)生巨大影響。這個(gè)問(wèn)題實(shí)際上已經(jīng)變得越來(lái)越現(xiàn)實(shí)。
普通百姓為什么對(duì)續(xù)期繳費(fèi)如此敏感？我們不妨構(gòu)造一個(gè)簡(jiǎn)單的例子。假如一對(duì)年輕人于25周歲結(jié)婚時(shí)，以父母資助首付款、自己支付30年期月供的方式，在北京購(gòu)買了一套15年前竣工、剩余土地使用年限為50年的二手商品住房，如果該對(duì)夫婦的平均壽命為90歲，則當(dāng)其75歲時(shí)就會(huì)遇到補(bǔ)地價(jià)自動(dòng)續(xù)期，80歲時(shí)可能面臨建筑物必須拆除重建問(wèn)題。如果續(xù)期補(bǔ)地價(jià)時(shí)需要支付一大筆費(fèi)用，或者在建筑物需要拆除重建更新時(shí)該對(duì)夫婦已經(jīng)喪失了土地使用權(quán)，則該對(duì)夫婦一生的主要財(cái)富積累（住房?jī)r(jià)值占中國(guó)居民家庭財(cái)富的2/3左右）歸零不說(shuō)，剩下的10年光陰如何度過(guò)就成了問(wèn)題。政府顯然沒(méi)必要為了不知是否真實(shí)存在的“防止國(guó)有土地收益流失”問(wèn)題，讓家庭成為社會(huì)保障和住房保障對(duì)象，讓企業(yè)變得難以持續(xù)生存和發(fā)展。
其實(shí)，象征性收取續(xù)期費(fèi)用有充分的理論依據(jù)。1990年土地使用制度改革初期的地價(jià)，主要是依據(jù)假設(shè)開(kāi)發(fā)法和收益法來(lái)估價(jià)的，是土地協(xié)議出讓價(jià)格，也是政府土地出讓純收益。大市政費(fèi)和四源費(fèi)等城市建設(shè)配套費(fèi)用、土地征收和拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)用等與建造費(fèi)用一樣出現(xiàn)在總開(kāi)發(fā)成本扣除項(xiàng)目中。是后續(xù)土地出讓方式改革，土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度實(shí)施，以及政府土地出讓收支管理改革等，才讓城市建設(shè)配套費(fèi)用、土地收購(gòu)儲(chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)成本補(bǔ)償（含土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利潤(rùn)、稅金、管理費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用、銷售費(fèi)用等）、以及招拍掛過(guò)程中形成的“土地溢價(jià)”等，逐步成為當(dāng)前環(huán)境下的地價(jià)組成部分。也就是說(shuō)，期滿續(xù)期時(shí)即便需要補(bǔ)地價(jià)，如果還原到1990年的情景，也只是針對(duì)政府純收益部分（約占土地交易價(jià)格的10%-30%），地價(jià)構(gòu)成中的其他部分，應(yīng)與地上建筑物價(jià)值捆綁在一起，為房地產(chǎn)權(quán)利人被迫喪失土地使用權(quán)時(shí)必須獲得合理的補(bǔ)償安置提供依據(jù)，為房地產(chǎn)權(quán)利人在面臨地上建筑物自然壽命即將終結(jié)時(shí)，提供一個(gè)通過(guò)支付地上物建造成本了獲得周期性拆除重建更新的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。而如果像溫州那樣試圖以高昂補(bǔ)地價(jià)作為續(xù)期的條件，不僅理論上難以自圓其說(shuō)，還會(huì)把經(jīng)濟(jì)社會(huì)自然循環(huán)的路子堵得嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)。
總之，現(xiàn)有土地使用權(quán)期滿續(xù)期的相關(guān)規(guī)定，有很強(qiáng)的時(shí)代烙印和歷史局限，我們一定要實(shí)事求是，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展的大局出發(fā)，拿出當(dāng)年先輩們推動(dòng)土地有償使用制度改革的膽略和睿智，去探索創(chuàng)新的解決方案。
（作者為清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)、教授；清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所博士研究生張標(biāo)對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）
【參考文獻(xiàn)】
①沈悅，劉洪玉：《 房地產(chǎn)資產(chǎn)價(jià)值與國(guó)家財(cái)富的關(guān)系研究》， 《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004（1）：51-59。
責(zé)編/張夏夢(mèng) 美編/于珊
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