頂層設(shè)計與基層探索：瓊海城鎮(zhèn)化的政策含義
中國特色的城鎮(zhèn)化，需要從頂層設(shè)計和基層探索兩方面來策動。頂層設(shè)計基于基層實踐經(jīng)驗的總結(jié)，離開基層實踐，頂層設(shè)計就會脫離實際而不能成為地方城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策動力，而基層探索如果沒有頂層設(shè)計的支持，就會失去行政合法性和一系列配套政策的支撐。因此，總結(jié)城鎮(zhèn)化基層探索的成熟經(jīng)驗比如瓊海的“就地城鎮(zhèn)化”并推動其進入國家政策體系當中，對中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展具有實質(zhì)性的制度建設(shè)和社會建設(shè)意義。
瓊海城鎮(zhèn)化實踐對當前中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策含義就在于：中國特色的城鎮(zhèn)化建設(shè)本質(zhì)上是一個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化問題，要實現(xiàn)的目標是人的城鎮(zhèn)化，而不是“人口城鎮(zhèn)化”或“土地城鎮(zhèn)化”。也就是說，以人為本的城鎮(zhèn)化要求打破城鄉(xiāng)分治結(jié)構(gòu)、建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的社會保障體系、推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、形成公民權(quán)利平等的制度保障等一系列制度改革，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民分配公平與分配正義。
城鄉(xiāng)一體化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民資源公平分享和城鎮(zhèn)化成功推進的基本制度條件。當前城鄉(xiāng)一體化制度改革，涉及社會保障體系改革、戶籍制度改革、新型城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、社會組織體制改革等。因此，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，不僅要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破，促進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化發(fā)展，而且要積極探索建構(gòu)一套系統(tǒng)的城鄉(xiāng)一體的制度體系，使之與城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。這是以人為本的中國特色城鎮(zhèn)化建設(shè)的應(yīng)有之義。
實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是城鎮(zhèn)化的前提條件。“我國要實現(xiàn)現(xiàn)代化，最大的一個瓶頸就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市化水平問題”。比如，三農(nóng)問題的解決不只是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的問題，而且是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，涉及的制度領(lǐng)域是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶籍制度、社會保障、居民身份、公共服務(wù)等方面，也就是說，城鎮(zhèn)化關(guān)涉諸多政策法律系統(tǒng)的制度建設(shè)與社會建設(shè)問題，而這些都是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)。由于歷史和現(xiàn)實的原因，制度改革的途徑和做法可以不同，瓊海的“就地城鎮(zhèn)化”實踐，就是在不改變歷史形成的城鄉(xiāng)基本結(jié)構(gòu)和物理面貌的前提下，進行實質(zhì)性的制度改革和城鎮(zhèn)化建設(shè)，通過這些改革使阻礙城鄉(xiāng)一體化的制度障礙自行破除，并使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸失去城鄉(xiāng)差異的本質(zhì)意義，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會實質(zhì)性的一體化。
要把城鎮(zhèn)化建設(shè)的重心從人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化上轉(zhuǎn)到以人為本的城鎮(zhèn)化上。當前中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)處在由政府主導(dǎo)的城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段。這個階段的主要內(nèi)容就是土地城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入、提高人口城鎮(zhèn)化率、提升公共服務(wù)等，這樣的城鎮(zhèn)化建設(shè)還沒有觸及城鄉(xiāng)制度變革領(lǐng)域，舊的治理體系沒有發(fā)生改變，舊的治理結(jié)構(gòu)也沒有發(fā)生改變，也就是說，城鎮(zhèn)化建設(shè)主要處在“物質(zhì)文明建設(shè)”的階段，制度的變革和社會的轉(zhuǎn)型還不是城鎮(zhèn)化的重心。瓊海城鎮(zhèn)化的成功實踐表明，當前中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)不能分別在農(nóng)村、城鎮(zhèn)兩個領(lǐng)域展開，不能局限于舊有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，要將城鎮(zhèn)化體制改革納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化視閾當中。
要把城鎮(zhèn)化與治理體制轉(zhuǎn)型結(jié)合起來。當前中國城鎮(zhèn)化建設(shè)面對的挑戰(zhàn)是要從體制和制度改革上取得突破，適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。這既意味著農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式、居住方式從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村向工商業(yè)及城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變，又意味著經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會組織體系、人居空間狀態(tài)、公共管理服務(wù)、文化習(xí)俗傳統(tǒng)方面的深刻變化。瓊海的城鎮(zhèn)化實踐表明，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要制度建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)協(xié)同推進。比如，農(nóng)民身份的改變，需要從社保、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等政策體系進行實質(zhì)性改革；再如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常重要，但城鎮(zhèn)的發(fā)展需要的是人，需要的是市民化的人，而不是一群居住、生活在城鎮(zhèn)里的具有農(nóng)民身份的人。由傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代的城市社會、農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)和城市文明轉(zhuǎn)型，歸根結(jié)底是人的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
要把城鎮(zhèn)化與實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平和分配正義的目標結(jié)合起來。城鄉(xiāng)二元體系使農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化走在各行其道的發(fā)展道路上，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)之間的社會流動，并且使城鄉(xiāng)差距進一步擴大，農(nóng)民不能與城市居民共享改革發(fā)展成果。因此，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的本質(zhì)要求，不僅要努力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化發(fā)展，而且要積極探索一套系統(tǒng)的城鄉(xiāng)一體化的治理體系，使之與城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展相適應(yīng)，只有把基層治理體系現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進，推動城鄉(xiāng)基層社會融合，城鄉(xiāng)基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化建設(shè)才能確立一種相互推動的促進關(guān)系，而城鄉(xiāng)居民分配公平與分配正義的實現(xiàn)，必然給城鄉(xiāng)社會發(fā)展注入新的動力。
實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化。實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，并不是只需加大對農(nóng)村的資金或資本投入就能夠?qū)崿F(xiàn)。改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)取決于對農(nóng)業(yè)的投資，但改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)卻并不只是資本供給問題，而是決定這種投資應(yīng)該采取什么形式的問題，這些形式要使農(nóng)業(yè)投資有利可圖，使農(nóng)業(yè)成為經(jīng)濟增長的一個源泉。從過去以損害農(nóng)業(yè)來實現(xiàn)工業(yè)化，到現(xiàn)在的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，這一轉(zhuǎn)變并不是一個簡單的加大對農(nóng)村的資金或資本投入問題。瓊海的農(nóng)村現(xiàn)代化做法，一方面通過加大公共財政向農(nóng)村傾斜的力度，使農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施配套水平和社會服務(wù)水平達到城市標準，但另一方面也一直在注重資本投入形式，比如通過扶持村民殖產(chǎn)興業(yè)來推動一種特色經(jīng)濟或產(chǎn)業(yè)形式的發(fā)展和壯大，創(chuàng)造更多的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)空間，吸納當?shù)剞r(nóng)民“不離鄉(xiāng)不離土”就地就業(yè)致富，使特色小鎮(zhèn)成為農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展和農(nóng)民增收的有效載體，保證了城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。瓊海城鎮(zhèn)化的做法對當前中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的意義就在于：在加大公共財政投入推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的同時，必須把對農(nóng)業(yè)的資金投入從量的累積轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本運作形式的戰(zhàn)略選擇上，如此才能最終把農(nóng)業(yè)變成經(jīng)濟增長的一個源泉，使農(nóng)民可以就地城鎮(zhèn)化。
立足本土：中國特色的城鎮(zhèn)化之路
本世紀以來，中國政學(xué)兩界都意識到，必須把以人為本的城鎮(zhèn)化提升到國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的高度上來認識。但在地方政府的城鎮(zhèn)化實踐中，傳統(tǒng)上推進城鎮(zhèn)化的思路和重心并沒有發(fā)生實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化建設(shè)依然停留在人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段上，因此，城鎮(zhèn)化在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化方面少有建樹。
瓊海的“就地城鎮(zhèn)化”發(fā)展道路和發(fā)展方向，對當前中國特色城鎮(zhèn)化建設(shè)的理論意義和政策價值在于：第一，以人為本的城鎮(zhèn)化必須納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化的國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計當中。第二，城鎮(zhèn)化并不意味著農(nóng)村衰落、農(nóng)業(yè)凋敝和農(nóng)民群體邊緣化，相反，必須把城鎮(zhèn)化與“三農(nóng)”問題的解決放在一起來考慮。第三，1980年代開始的作為國家發(fā)展戰(zhàn)略推動的“小城鎮(zhèn)建設(shè)”，在當前的經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)和條件下，仍然可以成為“中國特色的城市化道路”政策的一個不可或缺的組成部分。第四，保護農(nóng)村與實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求。反過來講，沒有農(nóng)村的實質(zhì)性支持，中國的城鎮(zhèn)化就不能成功。第五，基于傳統(tǒng)價值和生活方式上的城鎮(zhèn)化發(fā)展，是城鄉(xiāng)社區(qū)生活共同體得以重建的傳統(tǒng)資源和歷史人文基礎(chǔ)條件。
中國特色的城鎮(zhèn)化，必須立足于本土的傳統(tǒng)與現(xiàn)實，中國特色的城鎮(zhèn)化建設(shè)沒有（也不必尋求）普遍適用的統(tǒng)一模式。只要從地方經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)和條件出發(fā)，從人的需要和人的全面自由發(fā)展出發(fā)，從經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，制度建設(shè)與社會建設(shè)同步推進，用市場化原則去推進城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全體公民的分配公平與分配正義，就能避免城鎮(zhèn)化帶來的諸多“陷阱”——城鄉(xiāng)收入分配差異大、社會高度分化、社會抗議不絕、土地財政、政治腐敗、債務(wù)危機等。把片面追求“人口城鎮(zhèn)化”（不是人的市民化）和“土地城鎮(zhèn)化”（不是人的城鎮(zhèn)化）的城鎮(zhèn)化建設(shè)方向扭轉(zhuǎn)到以人為本的中國特色城鎮(zhèn)化建設(shè)重心上這一問題，放到頂層設(shè)計和基層實施的國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計之中，是當前刻不容緩的議題。
（本文作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、政治文化研究室主任）