重要借鑒意義：新型城鎮(zhèn)化究竟“新”在何處
瓊海市的創(chuàng)新探索啟示我們，新型城鎮(zhèn)化的道路是多樣的，沒有統(tǒng)一固定的模式，關健要做好“新型”這篇大文章。從全國的情況看，成都比較早的提出了要建設世界現(xiàn)代田園城市，并實施了多年，要通過城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)現(xiàn)代城市與現(xiàn)代農(nóng)村和諧相融、歷史文化與現(xiàn)代文明交相輝映的新型城鄉(xiāng)形態(tài)，真正體現(xiàn)“自然之美、社會公正、城鄉(xiāng)一體”，使成都成為一座新型城市。南陽用綠色打底，規(guī)劃建設現(xiàn)代化山水田園城市。大山、大水、大空間，是南陽的寶貴財富、獨特優(yōu)勢、最具個性的競爭力，堅持以產(chǎn)立城、以水興城、以綠靚城、以文塑城，努力建設生產(chǎn)空間集聚高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的現(xiàn)代化山水田園城市。秦漢新城以“城市組團+綠色廊道+優(yōu)美小鎮(zhèn)”為整體發(fā)展模式，按照區(qū)域統(tǒng)籌、梯度推進、彈性發(fā)展的原則，精心描繪“城在田中、園在城中、城田相融”的田園城市畫卷，無論城市居民還是當?shù)厝罕姸寄軗碛?ldquo;舉頭望星空，推窗見花海”的田園生活，讓文化與田園融會貫通，田園與產(chǎn)業(yè)交相輝映，產(chǎn)業(yè)與民生相得益彰。鄭州以建設現(xiàn)代田園城市為目標，圍繞都市生態(tài)農(nóng)業(yè)這個主線，突出新型城鎮(zhèn)化建設這一中心，深化農(nóng)業(yè)投融資體制、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)民職業(yè)化改革。太倉也提出了建設現(xiàn)代田園城市的目標，要打造城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城融合、城在園中、園在城中的生態(tài)宜居城市。通過努力，太倉的環(huán)境指數(shù)常年保持在96%，先后榮獲國家衛(wèi)生城市、園林城市、中國優(yōu)秀綠林城市、生態(tài)中國長壽之鄉(xiāng)和中國人居環(huán)境獎等稱號。
從以上情況看，很多地方都提出了建設現(xiàn)代田園城市的目標，基本做法都突出了綠色、自然、環(huán)保、城鄉(xiāng)一體等特點，同時又結(jié)合了各自的優(yōu)勢。表明新型城鎮(zhèn)化有共通的東西，也有個性化的一面，新型城鎮(zhèn)化之路是多種多樣的。有一個問題要特別強調(diào)，新型城鎮(zhèn)化的核心是人，聯(lián)合國人居組織1996年發(fā)布的《伊斯坦布爾宣言》強調(diào)指出：我們的城市必須成為人類能夠過上有尊嚴、健康、安全、幸福和充滿希望的美滿生活的地方。這意味著城市化不但要看城市發(fā)展的速度，還要看城市發(fā)展的質(zhì)量，要以這些人的生活水平、生活質(zhì)量來衡量城市化。因此要堅定不移地堅持以人為本的城鎮(zhèn)化理念，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展等為基本要求，使大中小城市、小城鎮(zhèn)和廣闊的農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進。在此基礎上，走出一條順應發(fā)展大勢，尊重城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)各自特點，發(fā)揮各自優(yōu)勢的新型城鎮(zhèn)化道路，讓新型城鎮(zhèn)化成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型升級、行穩(wěn)致遠的強大新動力。“打造現(xiàn)代田園城市，構(gòu)建美麗幸福瓊海”，就是這種理念和思路的充分體現(xiàn)。
瓊海市不走讓農(nóng)民“棄農(nóng)進城”的路子，實施就地城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化，在由分散走向集中的城鎮(zhèn)化時期，是一種逆向思維。在這種創(chuàng)造性的科學逆向思維里，有對城鎮(zhèn)化規(guī)律的把握，有對老百姓需求的充分了解，有對城鄉(xiāng)差距的深切體悟，有對“科學發(fā)展、綠色崛起”的透徹理解，有對“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化的切實踐行。因此，以城鄉(xiāng)融合為理念，以“三不一就”為原則，以四根立柱為支撐的就地城鎮(zhèn)化、就地現(xiàn)代化之路，是一條具有國際視野的現(xiàn)代田園城市的新型城鎮(zhèn)化之路，很好的處理了一系列重要關系，如城市與小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的關系，政府、市場與社會的關系，變與不變的關系，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的關系，中國與世界的關系。
新型城鎮(zhèn)化建設究竟“新”在何處？瓊海建設現(xiàn)代田園城市中創(chuàng)造的就地城鎮(zhèn)化模式，顛覆了我們對城鎮(zhèn)化的許多固有理解，例如，怎樣統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率？這里相當部分的農(nóng)民吃、住在農(nóng)村，既從事農(nóng)業(yè)，但更多的時間也在兼職旅游、電商等，居住地沒變，但住在田園式的景區(qū)里；戶籍沒變，但身份多樣化了，職業(yè)和收入多樣化了，他們算是農(nóng)民，還是應當歸結(jié)為城鎮(zhèn)人口？還有，從分散走向集中的城鎮(zhèn)化，到從集中走向分散的效區(qū)化、逆城鎮(zhèn)化，是城市化的基本規(guī)律，需要經(jīng)過較長的時間才能完成，而城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的城鎮(zhèn)化，極速的壓縮了這一過程，跨越了城鎮(zhèn)化的幾個階段，而且這種就地城鎮(zhèn)化遠不是效區(qū)化，而是全域式的現(xiàn)代田園城市，對此，我們?nèi)绾卫斫獬鞘谢囊话阋?guī)律，如何在尊重規(guī)律的同時，創(chuàng)造自己獨特的城鎮(zhèn)化道路？當然，瓊海的做法還有很大的探索空間，需要進一步借鑒和完善，海南是一座國際旅游島，還有得天獨厚的青山綠水和碧海藍天優(yōu)勢，瓊海大手筆、寬視域、結(jié)合自身特點打造國際性現(xiàn)代田園城市的探索，為我國的新型城鎮(zhèn)化建設提供了許多寶貴的經(jīng)驗和啟示。
進一步的思考：未來中國的新型城鎮(zhèn)化之路
過去一個時期，我國的城市化具有速度快、規(guī)模大和政府主導等特點。2011年，中國城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒戎剡_到51.27%，首次超過50%，實現(xiàn)歷史性突破，中國開始進入到以城市型社會為主體的城市時代。城市化對社會的影響是巨大的，尤其是中國大規(guī)模的城市化，這條路如果走不好，將會留下巨大隱患。2001年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲獎者斯蒂格利茨指出：有兩個關鍵因素影響21世紀人類社會發(fā)展進程：一是中國的城市化，二是美國的高科技發(fā)展；斯蒂格利茨還認為城市化是新世紀對中國的第一大挑戰(zhàn)。為此有必要對城市化、城鎮(zhèn)化、新型城鎮(zhèn)化概念的演進作一個簡單的梳理，以便知曉其來龍去脈，更加準確地把握中國城鎮(zhèn)化未來的發(fā)展方向。
城市化是指人口和產(chǎn)業(yè)活動在空間上集聚、鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)的過程。城市化有三大標志：勞動力從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，城市人口在總?cè)丝谥斜戎厣仙?，城市用地?guī)模擴大。社會學意義上的城市化還包括居民生活方式由農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變。城市化有集中型的城市化和分散型的城市化；有都市化、郊區(qū)城市化、逆城市化、再城市化；有來自城市經(jīng)濟帶動的自上而下的城市化和鄉(xiāng)村經(jīng)濟推動的自下而上的城市化。由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異和治理方式的不同，上述城市化情況在我國均有表現(xiàn)，有的地區(qū)甚至幾種情況兼而有之。中國城市化在彰顯、推動中國發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了若干值得注意和需要解決的問題。例如，城市人口數(shù)量迅速擴張造成的住房緊張、交通擁堵、就業(yè)困難與社會治安壓力；城市攤大餅式膨脹帶來的用水、交通、管理問題；一些城市發(fā)展特別是許多小城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏規(guī)劃、隨意性、低要求等造成的聚集能力低、聚集效益差、擴散能力弱、資源利用率低等問題；城市沒有個性，千篇一律，千城一貌，千樓一面；城市發(fā)展遠離人本思想，見物不見人、貪大求洋、唯GDP的問題；東中西部地區(qū)城市化進程失衡；城鄉(xiāng)之間的互補性差，不少城市越來越失去輻射鄉(xiāng)村、帶動鄉(xiāng)村的功能，城鄉(xiāng)差距拉大，農(nóng)村的“三留人員”和鄉(xiāng)村的衰落凋蔽問題；等等，所有這些與城市化的初衷正在漸行漸遠。
面對城市化過程中出現(xiàn)的一系列問題，中國應走什么樣的城市化道路，理論界提出了一系列的思路和主張，如大城市發(fā)展重點論、中等城市發(fā)展重點論、小城鎮(zhèn)發(fā)展重點論、大中小城市發(fā)展并舉論、大中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展功能互補論、大中小城市由緊而松的梯度發(fā)展論、大小城市兩頭重點發(fā)展論、因地制宜論、就地轉(zhuǎn)移論、逆向發(fā)展論（即經(jīng)濟發(fā)展水平越高，越要發(fā)展小城市，反之則要發(fā)展大城市，認為我國西部應發(fā)展特大城市）等等。不管什么樣的主張，“城市應該讓生活更美好”，同時城鄉(xiāng)關系的發(fā)展應該逐步從城鄉(xiāng)分離、 城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)差別走向城鄉(xiāng)融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，必須解決好城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村共同發(fā)展的問題，即實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。1978年全國第三次城市工作會議把“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”確立為國家的城市建設方針。1980年全國城市規(guī)劃會議提出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的方針，并經(jīng)國務院批準實施，1989年這一方針被寫入《城市規(guī)劃法》，提出要“嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市”。直到2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》代替《城市規(guī)劃法》而廢止。2001年國家頒布的“十五”計劃綱要提出要走“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路”，第一次把城鎮(zhèn)化上升為國家戰(zhàn)略，從而在概念的使用上也實現(xiàn)了從城市化到城鎮(zhèn)化的重大轉(zhuǎn)變。筆者認為，提出并確認城鎮(zhèn)化概念，最大貢獻在于將全國六百多個城市和近兩萬個小城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系在一起，使我們對城和鎮(zhèn)有了一個全新的整體性、全局性思維，同時把這種思維進一步延伸到了農(nóng)村。2002年黨的十六大報告進一步強調(diào)指出，要“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進程”。“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。”“消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導農(nóng)村勞動力合理有序流動。”從此，城鎮(zhèn)化的概念在中國廣泛流行開來。
城鎮(zhèn)化和工業(yè)化關系十分密切，工業(yè)化為城鎮(zhèn)化提供支撐，城鎮(zhèn)化為工業(yè)化提供平臺，城鎮(zhèn)化應與工業(yè)化、經(jīng)濟發(fā)展同步。中國的情況是城鎮(zhèn)化嚴重落后于工業(yè)化。黨的“十六大”提出要以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進信息化，走出一條科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化路子。走新型工業(yè)化道路，是中國進入21世紀后發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟的新要求，是創(chuàng)新發(fā)展模式的新設計。與此相對應，創(chuàng)新城市發(fā)展理念，尋找新的城鎮(zhèn)化道路就變得十分迫切。2014年3月16日，中共中央、國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，指出該《規(guī)劃》是今后一個時期指導全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎性規(guī)劃。要努力走出一條以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，對于全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。2016年2月2日，國務院印發(fā)《國務院關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》，指出發(fā)展新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，提出了需要積極推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋、組織實施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃等一系列重大舉措。至此，新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)完全成為了國家的一項必不可少的重大戰(zhàn)略，成為了中國實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。
從城市化到城鎮(zhèn)化，再到新型城鎮(zhèn)化概念的提出，走過了一段不平常的路，它是中國的發(fā)展進步催生出來的，是中國發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題倒逼出來的，是城市發(fā)展的規(guī)律使然，它是一條希望之路、光明之路。瓊海走的這條以現(xiàn)代田園城市為最鮮明特征的新型城鎮(zhèn)化道路，是立足于瓊海自身實際這一基礎上走出來的，是在實踐的發(fā)展變化中走出來的，是在解決人民群眾的迫切需要和過去城市化建設中產(chǎn)生的種種問題的過程中走出來的。我們能夠感覺到，未來中國的新型城鎮(zhèn)化之路，也一定是因地制宜的創(chuàng)新之路，以人為本的幸福之路。
（本文作者為中共中央黨校社會學教研室主任、教授）