核心提示： 湘西自治州位于湖南省西北部，是典型的“老、少、邊、山、庫(kù)、窮”地區(qū)，是武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)先行先試地區(qū)和湖南省脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)。當(dāng)?shù)馗刹堪l(fā)展遭遇困境。
3月10日至3月24日，湘西自治州委組織部課題組采取發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、召開(kāi)座談會(huì)、個(gè)別訪談等方式，深入8縣市105個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)8個(gè)街道和州直單位，就干部生存狀態(tài)進(jìn)行專題調(diào)研。全州共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷1950份，收回1948份，回收率99.8%；有效問(wèn)卷1948份，有效率100%。調(diào)查范圍涵蓋了州縣（市）直單位和州縣鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)及一般干部。其中，年齡在20-30歲的占25.8%，30-40歲的占41.8%，40-50歲的占25.2%，50歲以上的占7.2%；工作時(shí)間1-2年的占6%，2-3年的占8.1%，3-4年的占13.2%，5年及以上的占72.7%；被調(diào)查對(duì)象中，本地人占73%，外地人占27%。本次調(diào)查涉及面廣，問(wèn)卷填寫(xiě)質(zhì)量高，真實(shí)地反映了當(dāng)下老少邊窮地區(qū)干部生存狀態(tài)、現(xiàn)實(shí)困惑及困難、相關(guān)訴求。
當(dāng)前老少邊窮地區(qū)干部生存狀態(tài)及困境
湘西自治州位于湖南省西北部，地處湘鄂渝黔四省市交界處、武陵山區(qū)中心腹地，轄7縣1市105個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)8個(gè)街道，總?cè)丝?94萬(wàn)人，其中以土家族、苗族為主的少數(shù)民族人口占78%，是典型的“老、少、邊、山、庫(kù)、窮”地區(qū)，是武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)先行先試地區(qū)和湖南省脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)。干部的生存狀態(tài)和當(dāng)前面臨的主要困境，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，脫貧壓力很大，超負(fù)荷工作。作為全省脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，湘西州貧困人口的體量還相當(dāng)大。要在2020年與全國(guó)全面同步實(shí)現(xiàn)小康，全州每年需穩(wěn)定脫貧12萬(wàn)人左右，脫貧攻堅(jiān)、決勝小康是全州當(dāng)前和今后一段時(shí)期最重大的責(zé)任、最艱巨的任務(wù)、最緊迫的工作。面對(duì)歷史重任和群眾期盼，廣大干部普遍感到脫貧壓力很大，長(zhǎng)期超負(fù)荷工作，以“時(shí)不我待”、“只爭(zhēng)朝夕”的緊迫感和責(zé)任感，貫徹執(zhí)行習(xí)近平總書(shū)記“精準(zhǔn)扶貧”的戰(zhàn)略思想，干在實(shí)處、走在前列。
第二，發(fā)展任務(wù)艱巨，思想包袱重。從湘西州發(fā)展的實(shí)際情況看，經(jīng)過(guò)多年的努力，容易脫貧的已經(jīng)解決得差不多了，目前剩下的1200個(gè)貧困村、50多萬(wàn)貧困人口，大多分布在地理偏遠(yuǎn)、環(huán)境相對(duì)惡劣的中高海拔地區(qū)和移民庫(kù)區(qū)，貧困程度深、貧困類型多，脫貧攻堅(jiān)成本高、見(jiàn)效慢。面對(duì)艱巨的發(fā)展任務(wù)和眾多的考核問(wèn)責(zé)，很多干部思想壓力非常大，特別是一些縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”工作和思想壓力更大。
第三，生活環(huán)境艱苦，但工作熱情高。老少邊窮地區(qū)處于區(qū)域發(fā)展的邊緣地帶，自然條件惡劣、交通不便、信息閉塞。比如，吉首市丹青鎮(zhèn)距吉首城區(qū)63公里，全鎮(zhèn)轄17個(gè)行政村、1個(gè)社區(qū)、97個(gè)村民小組。由于地域分布較廣，干部下村基本要花半天甚至更長(zhǎng)時(shí)間，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一周只能回家探望一次，忙的時(shí)候甚至2-3周才回一次家。外地干部回家的次數(shù)更是少之又少，與家人團(tuán)聚的時(shí)間十分有限，家人多有埋怨，子女上學(xué)無(wú)人接送、父母年老無(wú)人照顧等家庭問(wèn)題比較突出。雖然環(huán)境惡劣，生活艱苦，但廣大干部任勞任怨，工作熱情很高。大多數(shù)干部認(rèn)為，老少邊窮地區(qū)的艱苦環(huán)境既是考驗(yàn)，也是機(jī)遇，能夠磨礪意志，有助于干部成長(zhǎng)。
第四，工資待遇不高，生存很艱難。從調(diào)查情況看，工資是老少邊窮地區(qū)大部分干部家庭的唯一收入來(lái)源。在現(xiàn)行的工資結(jié)構(gòu)中，干部工資主要由基本工資和津貼補(bǔ)貼構(gòu)成，目前基本工資所占的比例僅為35%左右，65%的工資靠津貼補(bǔ)貼。老少邊窮地區(qū)受地方財(cái)力所限，工資中的津貼補(bǔ)貼部分普遍偏低，干部工資待遇與發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距越來(lái)越大。調(diào)查顯示，61.2%的調(diào)查對(duì)象月薪在2000元至3000元之間，僅30.2%的調(diào)查對(duì)象月薪在3000元以上，而且工資基本十幾年沒(méi)有增長(zhǎng)。老少邊窮地區(qū)很多科級(jí)以下干部生存極為艱難，僅照顧老人、撫養(yǎng)小孩、正常的生活開(kāi)支，就占據(jù)了全部收入的90%，若遇到重大疾病等特殊情況就更加苦不堪言。外來(lái)干部和“半邊戶”更是舉步維艱。同時(shí)，有43.6%的調(diào)查對(duì)象沒(méi)有和配偶及子女在一起，長(zhǎng)期兩地分居加大了生活成本，甚至導(dǎo)致親情、愛(ài)情和友情的缺失。
第五，晉升通道狹窄，部分人干事動(dòng)力不足。雖然一些老少邊窮地區(qū)近幾年探索從基層事業(yè)編制人員、優(yōu)秀村干部、大學(xué)生村官“三類人員”中選拔人才，但職位相對(duì)較少，大部分優(yōu)秀人才由于某些硬性條件的限制而被淘汰，干部的晉升通道十分狹窄。特別是隨著機(jī)構(gòu)改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和整治“三超兩亂”的開(kāi)展，縣級(jí)正副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)更是有限，基層干部要想晉升副科、正科級(jí)崗位相對(duì)比較困難，很多高學(xué)歷人才、選調(diào)生覺(jué)得沒(méi)有希望，失去了拼搏的動(dòng)力。
第六，有付出無(wú)回報(bào)，基層人難留。很多干部反映，盡管干事創(chuàng)業(yè)熱情很高，付出了艱辛的努力，但由于老少邊窮地區(qū)工作指標(biāo)同發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距大，而財(cái)力物力人力又跟不上，因此工作推動(dòng)效果不是很理想。在工資待遇低、政治前途渺茫、所付出的艱辛與回報(bào)不成正比的情況下，人才大量流失。從高學(xué)歷人才引進(jìn)來(lái)看，2010年以來(lái)全州先后引進(jìn)了429名高學(xué)歷人才，目前已流失近60人。從大學(xué)生回州就業(yè)看，2006-2009年湘西州參加全國(guó)高考并被錄取本專科生34141人，但畢業(yè)生回州就業(yè)報(bào)到人數(shù)僅為3300人，不足1/10。
老少邊窮地區(qū)干部生存困境的原因
內(nèi)因方面。一是思想不夠開(kāi)放。部分干部特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部祖祖輩輩都生活在老少邊窮地區(qū)，長(zhǎng)期在基層一線忙于日常事務(wù)，思想上不夠開(kāi)放，難以及時(shí)適應(yīng)新常態(tài)新要求。加上地方財(cái)政長(zhǎng)期困難，干部教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，很多干部培養(yǎng)的規(guī)劃和措施都難以最終落到實(shí)處，極大地制約了干部整體素質(zhì)的提高。二是低層文化突出。老少邊窮地區(qū)的干部在學(xué)歷、知識(shí)結(jié)構(gòu)上參差不齊，比如，全州105個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員中，全日制研究生只有15人，僅占1.6%。三是內(nèi)生動(dòng)力缺乏。受老少邊窮地區(qū)軟硬件環(huán)境和干部自身意識(shí)、觀念和素質(zhì)的制約，部分干部有“能力危機(jī)”“本領(lǐng)危機(jī)”的恐慌，雖對(duì)脫貧攻堅(jiān)充滿信心，但苦于找不到發(fā)展路徑。
外因方面。一是生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣。老少邊窮地區(qū)條件艱苦，發(fā)展任務(wù)卻十分艱巨。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，起跑線不同、條件不同，但標(biāo)準(zhǔn)相同、終點(diǎn)相同，許多干部倍感壓力。物質(zhì)待遇和政治待遇又沒(méi)有著落，部分干部的理想信念開(kāi)始發(fā)生動(dòng)搖。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。地方財(cái)政困難，干部工資待遇較低，與工作的辛苦程度不成比例，特別與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距很大，干部心理不平衡。三是歷史遺留問(wèn)題較多。老少邊窮地區(qū)歷史欠賬較多，一直以來(lái)處于發(fā)展弱勢(shì)，干部開(kāi)展工作的難度相當(dāng)大。四是激發(fā)活力因素缺乏。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前相關(guān)政策傾斜不夠，尚未形成培養(yǎng)、選拔、使用老少邊窮地區(qū)干部的有效機(jī)制；激勵(lì)機(jī)制不夠，受職數(shù)限制，特別是政府機(jī)構(gòu)改革和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后職數(shù)進(jìn)一步減少，干部晉升發(fā)展的空間狹窄。
解決老少邊窮地區(qū)干部生存困境的對(duì)策建議
第一，注重思想引導(dǎo)，加強(qiáng)人文關(guān)懷，著力減輕干部負(fù)擔(dān)。一是結(jié)合開(kāi)展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，進(jìn)一步落實(shí)談心談話等制度，經(jīng)常性了解老少邊窮地區(qū)干部的思想動(dòng)向，幫助他們解開(kāi)思想疙瘩和解決實(shí)際困難。二是尊重基層干部的意見(jiàn)。真心傾聽(tīng)廣大基層干部的意見(jiàn)、建議和訴求，讓上級(jí)政策接地氣，讓基層情況向上傳，在上下互動(dòng)的過(guò)程中，回應(yīng)基層訴求。三是注重對(duì)困難干部的幫扶。設(shè)立關(guān)懷幫扶基金，對(duì)生活特殊困難的干部予以解困幫扶。同時(shí)完善相關(guān)政策，對(duì)在老少邊窮地區(qū)工作的外地干部，在探親假、交通補(bǔ)貼、子女就學(xué)、住房等方面給予適當(dāng)?shù)膬A斜和照顧。四是探索建立容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制。從省級(jí)層面探索建立容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，為那些嘔心瀝血做事、不謀私利奉獻(xiàn)的干部“兜底”。
第二，加大財(cái)政投入，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)保障，切實(shí)提高薪資水平。一是建立工資正常增長(zhǎng)機(jī)制。定期對(duì)其工資水平進(jìn)行調(diào)查比較，使他們的收入有科學(xué)合理的參照系。二要完善職務(wù)與職級(jí)并行制度。逐步拓展職務(wù)與職級(jí)并行范圍，橫向拓展到事業(yè)單位，縱向拓展到市州以上機(jī)關(guān)，拓展公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間。三要設(shè)立基層干部專項(xiàng)補(bǔ)貼。湖南省十分重視武陵山片區(qū)基層人才隊(duì)伍建設(shè)，專門(mén)設(shè)立片區(qū)農(nóng)村教育衛(wèi)生人才津貼，發(fā)揮了很好的示范激勵(lì)作用。鳳凰縣將臘爾山片區(qū)村小教師津貼提高到每人每月1500元，瀘溪縣將偏遠(yuǎn)村小教師津貼提高到每人每月1400元，這兩個(gè)縣出現(xiàn)了城鎮(zhèn)教師向片小、村小流動(dòng)的現(xiàn)象，農(nóng)村教師要求進(jìn)城的比以前減少了三分之二，實(shí)施專項(xiàng)補(bǔ)貼的正向激勵(lì)作用十分明顯。四要合理實(shí)施績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)。比如，湘西州推行的“村干部績(jī)效考核”，每年由財(cái)政專門(mén)拿出5000-6000元/人作為村干部績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)，只要各項(xiàng)考核指標(biāo)達(dá)標(biāo)，村支書(shū)年報(bào)酬就能得以提升。這使很多素質(zhì)較高的能人愿意當(dāng)村干部，使村干部愿意值班為群眾辦事，較好地發(fā)揮了正向激勵(lì)作用。
第三，加強(qiáng)選拔培養(yǎng)，推動(dòng)成長(zhǎng)成才，強(qiáng)化用人導(dǎo)向激勵(lì)。一要完善干部考評(píng)機(jī)制。根據(jù)不同地區(qū)的功能定位、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，研究制定不同類型領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)考核指標(biāo)，增強(qiáng)考核指標(biāo)的針對(duì)性、操作性，讓干部的業(yè)績(jī)可量化。二要堅(jiān)持正確用人導(dǎo)向。牢固樹(shù)立“干部在一線提拔”的用人導(dǎo)向，建立從“一線”選拔干部、在“一線”鍛煉人才的干部培養(yǎng)選拔機(jī)制。三要?jiǎng)?chuàng)新干部培養(yǎng)機(jī)制。在今年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆中，我州通過(guò)公開(kāi)比選等方式，從前述“三類人員”和選調(diào)生、第一書(shū)記、高學(xué)歷人才等選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員147人，向廣大干部發(fā)出了重視基層的鮮明導(dǎo)向，充分調(diào)動(dòng)了基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。四要優(yōu)化干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境。堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，大力營(yíng)造鼓勵(lì)和支持老少邊窮地區(qū)干部干事創(chuàng)業(yè)的濃厚氛圍，大力宣傳表彰那些長(zhǎng)期在老少邊窮地區(qū)勤勉工作干部中的先進(jìn)典型。
第四，加強(qiáng)教育培訓(xùn)，狠抓掛職鍛煉，提升干部綜合能力。一是因人施教，因需施教。針對(duì)老少邊窮地區(qū)干部的知識(shí)空白、經(jīng)驗(yàn)盲區(qū)、能力弱項(xiàng)，統(tǒng)籌考慮組織、崗位、干部個(gè)人需求，開(kāi)展精準(zhǔn)化的理論培訓(xùn)、政策培訓(xùn)、科技培訓(xùn)、管理培訓(xùn)、法規(guī)培訓(xùn)，做到事業(yè)發(fā)展需要什么就培訓(xùn)什么、干部“缺什么就補(bǔ)什么”。二是建立多層級(jí)培訓(xùn)模式。在高等院校中建立老少邊窮地區(qū)干部培訓(xùn)基地，把培養(yǎng)老少邊窮地區(qū)后備干部納入干部教育培訓(xùn)規(guī)劃，使老少邊窮地區(qū)干部能夠與發(fā)達(dá)地區(qū)干部同步學(xué)習(xí)培訓(xùn)、同步成長(zhǎng)成才。三是狠抓干部掛職鍛煉。讓老少邊窮地區(qū)干部通過(guò)掛職開(kāi)闊視野、提升素質(zhì)，讓發(fā)達(dá)地區(qū)干部通過(guò)到老少邊窮地區(qū)掛職得到歷練、砥礪品質(zhì)。四要強(qiáng)化干部交流激勵(lì)。充分發(fā)揮干部交流的正向激勵(lì)作用，通過(guò)交流給潛力型干部壓擔(dān)子，給能力不足干部添壓力，給不勝任現(xiàn)職干部上發(fā)條，給任職時(shí)間較長(zhǎng)干部換環(huán)境，補(bǔ)齊干部能力短板，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情。
（課題組長(zhǎng)：曹普華；成員：黎致遠(yuǎn)、向波、龍儒文、胡少全、張鐵生；執(zhí)筆：龍儒文、胡少全、張鐵生）
責(zé)編/劉瑞一 常妍 美編/于珊
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