新常態(tài)下完善社會(huì)救助體系的對(duì)策建議
《社會(huì)救助暫行辦法》的頒布施行，標(biāo)志著新常態(tài)下社會(huì)救助邁上了法制化、體系化、規(guī)范化統(tǒng)籌發(fā)展的新階段。然而，完善社會(huì)救助體系，使各項(xiàng)救助政策發(fā)揮最佳效益，仍是一項(xiàng)重大而長(zhǎng)遠(yuǎn)的民生保障任務(wù)。為此，我們需要結(jié)合實(shí)際問題認(rèn)真思考，及時(shí)提出有針對(duì)性且可操作的對(duì)策建議。
完善救助資金籌措機(jī)制，建立可持續(xù)救助模式
新常態(tài)下，我國逐步把救助范圍從絕對(duì)貧困群體拓展到相對(duì)貧困群體，幫助低保邊緣群體、低收入群體解決特殊生活困難；適時(shí)較大幅度地提高社會(huì)救助的待遇標(biāo)準(zhǔn)，建立社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。為確保社會(huì)救助可持續(xù)進(jìn)行，就要完善以財(cái)政投入為主，社會(huì)捐贈(zèng)為輔，福利彩票公益金為補(bǔ)充的多元化籌資機(jī)制。
一是逐步加大財(cái)政投入。各級(jí)財(cái)政應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，結(jié)合財(cái)政收入水平，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)政能力相匹配、與社會(huì)發(fā)展和人民生活水平相協(xié)調(diào)、與物價(jià)指數(shù)變動(dòng)相銜接的動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)、制度規(guī)范的社會(huì)救助資金投入機(jī)制。大力增收節(jié)支，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加財(cái)政社會(huì)救助資金的支出比例。二是完善經(jīng)常性社會(huì)捐贈(zèng)體系，建立公眾捐贈(zèng)的激勵(lì)機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與，充分利用社會(huì)資源，共同推進(jìn)新時(shí)期的社會(huì)救助工作。鼓勵(lì)社會(huì)力量和個(gè)人捐贈(zèng)、贊助和參與社會(huì)救助事業(yè)。對(duì)社會(huì)力量興辦救助事業(yè)的，在規(guī)劃、用地、稅收等方面給予政策優(yōu)惠。三是做好社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋建設(shè)，對(duì)于有困難的群體，先依靠社會(huì)保險(xiǎn)解決，解決不了的部分再由社會(huì)救助來幫扶，用社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助為困難群體托底，使社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助充分互補(bǔ)、相輔相成，建立可持續(xù)救助模式，使社會(huì)救助更有針對(duì)性、更有效地解決問題。四是對(duì)投入資金設(shè)立專用賬戶，實(shí)行封閉運(yùn)行。在資金支出及救助對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)范圍確定等方面，建立和完善審計(jì)、公示制度，強(qiáng)化救助工作的透明和公正。
挖掘就業(yè)空間，拓展就業(yè)渠道
隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，就業(yè)崗位供給和需求的結(jié)構(gòu)性矛盾將會(huì)進(jìn)一步加劇，就業(yè)壓力相應(yīng)增大，在這種經(jīng)濟(jì)背景之下，就要求我們引導(dǎo)就業(yè)困難人員轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，鼓勵(lì)多渠道多形式就業(yè)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)新常態(tài)。
一是落實(shí)推進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展的政策措施，并推動(dòng)實(shí)施“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”行動(dòng)，鼓勵(lì)創(chuàng)辦勞動(dòng)密集型和立足當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)的企業(yè)，提供更多的就業(yè)崗位。二是鼓勵(lì)企業(yè)招用就業(yè)困難人員，對(duì)凡招用就業(yè)困難人員的企業(yè)，政府可以根據(jù)企業(yè)招用就業(yè)困難人員情況，給予企業(yè)應(yīng)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等補(bǔ)貼。三是鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品營銷大戶、加工企業(yè)使用農(nóng)村勞動(dòng)力，特別是農(nóng)村大齡勞動(dòng)力。四是對(duì)有創(chuàng)業(yè)需求的就業(yè)困難人員，給予小額擔(dān)保貸款貼息、創(chuàng)業(yè)場(chǎng)地補(bǔ)助、一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助等，幫助就業(yè)困難人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。五是在開發(fā)傳統(tǒng)政府、社區(qū)等公益性崗位中，注重開發(fā)殘疾人公益性崗位、農(nóng)村公益性崗位、特殊公益性崗位，進(jìn)一步擴(kuò)大就業(yè)援助對(duì)象范圍，將殘疾人、就業(yè)困難人員、畢業(yè)2年以內(nèi)大學(xué)畢業(yè)生等特殊群體納入到政策扶持范圍進(jìn)行托底安置。六是完善就業(yè)援助對(duì)象定期走訪制度，對(duì)轄區(qū)內(nèi)就業(yè)困難人員進(jìn)行定期走訪，及時(shí)掌握轄區(qū)內(nèi)就業(yè)困難人員增減信息及就業(yè)狀況，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，完善工作臺(tái)賬，做到聯(lián)系到戶、服務(wù)到人。七是充分發(fā)揮職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的主渠道作用、企業(yè)的主體作用和社會(huì)培訓(xùn)的輔助作用，實(shí)行“校企合作”模式、“校校合作”模式，對(duì)于有職業(yè)技能需求的就業(yè)困難人員，免費(fèi)提供職業(yè)培訓(xùn)。八是對(duì)有就業(yè)愿望的就業(yè)困難人員免費(fèi)提供求職登記、政策咨詢、職業(yè)介紹和就業(yè)指導(dǎo)等就業(yè)服務(wù)。
打破部門壁壘，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制
社會(huì)救助點(diǎn)多面廣，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。只有各相關(guān)部門從保障民生的大局出發(fā)，打破不合理的利益格局和部門壁壘，消除分歧，達(dá)成共識(shí)，形成合力，切實(shí)保障辦法真正落到實(shí)處，才能讓百姓受益，促進(jìn)社會(huì)和諧，推動(dòng)社會(huì)救助承擔(dān)起托底線、救急難、可持續(xù)的光榮使命。
一要建立政府主導(dǎo)，民政牽頭，部門配合，社會(huì)參與的工作機(jī)制。各級(jí)政府成立以分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)、各部門一把手為組員的社會(huì)救助領(lǐng)導(dǎo)組，領(lǐng)導(dǎo)組辦公室設(shè)在民政局。社會(huì)救助領(lǐng)導(dǎo)組統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各個(gè)職能部門的作用，提高成員單位對(duì)社會(huì)救助工作的重視程度，實(shí)現(xiàn)救助部門全參與、救助內(nèi)容全覆蓋、救助信息全共享，確保各項(xiàng)救助措施落到實(shí)處。二要各部門根據(jù)專業(yè)性質(zhì)合理分工，屬于醫(yī)療方面的統(tǒng)一歸衛(wèi)生部門管理，屬于基本生活方面的統(tǒng)一歸民政部門，屬于求學(xué)困難的統(tǒng)一歸教育部門。在各自的職責(zé)范圍內(nèi)明確分工、各司其職、相互配合，形成合力，使救助資金、物資、設(shè)施、信息等資源得到合理調(diào)度使用，避免救助中的重復(fù)、遺漏或者相互推諉現(xiàn)象，以降低救助成本，提高救助效果。三要建立社會(huì)救助服務(wù)體系，統(tǒng)一受理、審批，實(shí)現(xiàn)“一門受理，一表辦理，一個(gè)口子進(jìn)出”，完善部門間分辦、轉(zhuǎn)接流程，暢通“救急難”報(bào)告渠道等，建立起規(guī)范有序、集約高效、順暢便捷的社會(huì)救助運(yùn)行新機(jī)制。如安徽在全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和開發(fā)區(qū)共設(shè)立社會(huì)救助“一門受理、協(xié)同辦理”窗口1530個(gè)，打通了社會(huì)救助的“最后一公里”，為實(shí)現(xiàn)困難群眾“求助有門、受助及時(shí)”，打造了一條“綠色通道”。
改變社會(huì)救助方式，堅(jiān)持 “輸血”與“造血”并舉
“輸血式”救助終究是一種低層次上的救助，而“造血式”救助目的是增強(qiáng)貧困人群的造血機(jī)能，防止脫貧人口返貧，同時(shí)避免“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象。“造血式”救助對(duì)于喪失勞動(dòng)能力的絕對(duì)貧困人口效果不大，使用錢或?qū)嵨锏戎苯拥妮斞戎绞椒娇善鸬斤@著效果，而對(duì)于有勞動(dòng)能力的相對(duì)貧困人口，“造血式”救助的效果則較好。因此，針對(duì)大部分有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象通過勞務(wù)輸出、再就業(yè)援助達(dá)到造血、生血的目的，讓這些救助對(duì)象脫貧致富，達(dá)到救助的真正目標(biāo)。
一是鼓勵(lì)救助對(duì)象積極就業(yè)，完善對(duì)自謀職業(yè)及積極就業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)政策，實(shí)現(xiàn)就業(yè)者享受就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)并實(shí)施救助漸退政策；對(duì)一年內(nèi)無正當(dāng)理由經(jīng)兩次介紹拒不就業(yè)，或半年內(nèi)無正當(dāng)理由連續(xù)三次拒不參加公益性勞動(dòng)的，救助申請(qǐng)不予批準(zhǔn)，已享受救助的停止其救助待遇。二是加大對(duì)救助對(duì)象的技能培訓(xùn)，提高被救助人員素質(zhì)和技能水平，拓寬他們的就業(yè)門路，從而實(shí)現(xiàn)自我造血。三是鼓勵(lì)救助對(duì)象自主創(chuàng)業(yè)，設(shè)立優(yōu)秀自主創(chuàng)業(yè)獎(jiǎng)，對(duì)取得創(chuàng)業(yè)成功并對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)明顯的給予獎(jiǎng)勵(lì)。加強(qiáng)跟蹤服務(wù)，多方面為救助對(duì)象提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，開展創(chuàng)業(yè)政策咨詢，建立人員檔案，幫助救助對(duì)象了解相關(guān)的政策和法規(guī)，找到合適的創(chuàng)業(yè)方法和路徑。走訪了解救助對(duì)象企業(yè)經(jīng)營情況，聘請(qǐng)相關(guān)行業(yè)的專家學(xué)者、企業(yè)家和創(chuàng)業(yè)典型為救助對(duì)象提供項(xiàng)目論證、企業(yè)診斷、決策參考等服務(wù)，建立良好服務(wù)的體系。同時(shí)，被救助者在創(chuàng)業(yè)過程中，肯定會(huì)遇到一些挫折，也會(huì)碰到一些解不開的心結(jié)。對(duì)于這樣的情況，救助工作人員應(yīng)該定期為被救助者消除心理陰影，為他們解決遇到的人生難題。
完善社會(huì)救助動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，破解動(dòng)態(tài)管理難題
完善社會(huì)救助動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，嚴(yán)把入戶調(diào)查、審核審批、公開公示和監(jiān)督檢查四道“關(guān)口”，切實(shí)做到“對(duì)象準(zhǔn)確、待遇公正、進(jìn)出有序”。
一是建立走訪制度，社會(huì)救助工作人員按照“四個(gè)不漏，五個(gè)不放過”（即“鎮(zhèn)不漏村、村不漏戶、戶不漏人、人不漏項(xiàng)，走訪人不到戶不放過、不見本人不放過、困難人員情況不搞清楚不放過、發(fā)現(xiàn)問題不就地解決或解決措施不落實(shí)不放過、確需集中供養(yǎng)的不送至供養(yǎng)機(jī)構(gòu)不放過”）的要求，到各社會(huì)救助對(duì)象家中入戶走訪，全面準(zhǔn)確地宣傳救助政策、條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序，努力實(shí)現(xiàn)救助惠民政策群眾知曉率達(dá)到100%。走訪過程中重點(diǎn)了解困難群眾的戶籍狀況、共同生活的家庭成員情況及家庭經(jīng)濟(jì)狀況與面臨的生活、醫(yī)療、住房等方面的具體情況，并分門別類進(jìn)行登記、建立檔案，及時(shí)使不符合條件的家庭退出救助范圍，積極主動(dòng)幫助符合救助條件的困難群眾申請(qǐng)救助，確保最低生活保障、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等救助政策落實(shí)到位。二是建立各類救助項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)和救助對(duì)象數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)救助審批管理網(wǎng)絡(luò)化。如加強(qiáng)與衛(wèi)生、勞動(dòng)保障等部門銜接，改進(jìn)醫(yī)療救助手段，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療救助對(duì)象住院網(wǎng)上審批，住院醫(yī)療費(fèi)用“一站式”即時(shí)結(jié)算服務(wù)，方便困難群眾。三是與銀行、房產(chǎn)、稅務(wù)、保險(xiǎn)、戶籍、車輛管理等部門加強(qiáng)信息交換，通過信息資源的整合，運(yùn)用技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)救助對(duì)象的準(zhǔn)確認(rèn)定。定期不定期地對(duì)救助對(duì)象的家庭收入、家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)等變化情況進(jìn)行核查，并根據(jù)核查結(jié)果及時(shí)調(diào)整暢通退出機(jī)制。四是堅(jiān)持定期與不定期相結(jié)合的核查制度，對(duì)家庭生活狀況相對(duì)穩(wěn)定的無勞動(dòng)力或主要?jiǎng)趧?dòng)力因患大病、重殘、喪失勞動(dòng)能力等保障對(duì)象每年核查一次；對(duì)其他保障對(duì)象至少每半年核查一次，部分保障對(duì)象還應(yīng)重點(diǎn)核查的，做到一季度核查一次或隨時(shí)抽查，及時(shí)使生活水平高于救助標(biāo)準(zhǔn)的人員退出救助范圍，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理下的“應(yīng)救盡救、應(yīng)退盡退”。五是建立救助管理信息系統(tǒng)，實(shí)行社會(huì)救助對(duì)象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等方面信息的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，以達(dá)到資源共享，提高運(yùn)作效率的目的。
配強(qiáng)基層隊(duì)伍，提高救助水平
社會(huì)救助工作的重點(diǎn)在基層，落實(shí)在基層。強(qiáng)有力的基層隊(duì)伍是抓好社會(huì)救助工作的保證。
一是按照《社會(huì)救助暫行辦法》及其他文件的要求，通過內(nèi)部調(diào)劑或政府購買方式配齊配強(qiáng)人員，實(shí)現(xiàn)救助戶數(shù)與管理人員比例縣級(jí)800:1、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處200:1、各村（居）委員會(huì)設(shè)1名專（兼）職人員，使基層有充足的人員承擔(dān)各項(xiàng)救助工作。在人員配備時(shí)，一定要選配政治素質(zhì)高，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，身體條件好，對(duì)弱勢(shì)群體有感情的。同時(shí)，還要充分考慮年齡結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)以及社會(huì)救助工作連續(xù)性等因素。二是加大對(duì)工作人員的培訓(xùn)力度，建立定期培訓(xùn)機(jī)制，提高他們業(yè)務(wù)水平，使他們掌握與業(yè)務(wù)工作密切相關(guān)的法律法規(guī)及方針政策方面的知識(shí)，改變傳統(tǒng)的工作方式和工作思路，不斷滿足救助知識(shí)更新和法制化建設(shè)的需要，不斷提高分析和解決救助問題、管理救助事務(wù)的能力。基層救助工作人員調(diào)整后，要及時(shí)對(duì)新任救助工作人員實(shí)行崗前培訓(xùn)或業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，確保救助工作的連續(xù)性。三是完善年度考評(píng)和激勵(lì)機(jī)制，在百分制基礎(chǔ)上加減分，對(duì)出現(xiàn)延時(shí)調(diào)查、關(guān)系保、人情保、騙保冒領(lǐng)以及越級(jí)上訪等現(xiàn)象相應(yīng)減分，對(duì)社會(huì)救助工作表現(xiàn)出色的給予加分，做到權(quán)責(zé)明晰、功過分明、獎(jiǎng)懲有據(jù)?？荚u(píng)分?jǐn)?shù)與社會(huì)救助工作人員的福利待遇掛鉤，并對(duì)業(yè)績(jī)優(yōu)異者給予額外的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)基層工作者的積極性，不斷提高社會(huì)救助工作的整體質(zhì)量和水平。
強(qiáng)化監(jiān)督檢查，提高社會(huì)救助管理水平
強(qiáng)化對(duì)社會(huì)救助工作各個(gè)節(jié)點(diǎn)的監(jiān)督檢查，重點(diǎn)要在救助對(duì)象認(rèn)定夠不夠準(zhǔn)確、審批流程夠不夠規(guī)范、工作責(zé)任夠不夠落實(shí)、基層能力建設(shè)到不到位等問題上加以督促和檢查。
一是從建立社會(huì)救助監(jiān)督檢查長(zhǎng)效機(jī)制入手，通過聯(lián)合監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、民政等部門，定期開展社會(huì)救助專項(xiàng)清理和整頓活動(dòng)，進(jìn)一步加大對(duì)城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等各項(xiàng)社會(huì)救助制度實(shí)施的監(jiān)管力度，有效規(guī)范從業(yè)人員職務(wù)行為，減少錯(cuò)保、漏保、騙?，F(xiàn)象的發(fā)生，防止擠占、挪用和截留社會(huì)救助資金，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正、懲處“關(guān)系保”、“人情保”，確保社會(huì)救助制度公平實(shí)施，確保困難群眾基本生活。二是建立健全社會(huì)救助投訴舉報(bào)核查制度，加大公示力度，常年公示各類社會(huì)救助對(duì)象，設(shè)置社會(huì)救助舉報(bào)投訴電話，暢通投訴舉報(bào)渠道。三是建立救助資金運(yùn)作管理的預(yù)警和監(jiān)控機(jī)制，形成預(yù)算科學(xué)、使用規(guī)范、發(fā)放及時(shí)、監(jiān)管有力的資金管理模式，定期檢查和通報(bào)拖延遲發(fā)各類社會(huì)救助資金的單位，嚴(yán)肅查處濫用職權(quán)、擅自挪用社會(huì)救助專項(xiàng)資金的違法違紀(jì)行為。四是建立和完善社會(huì)救助工作考核激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化行政第一責(zé)任人意識(shí)，不斷規(guī)范救助行為，提高社會(huì)救助工作的透明度，將救助對(duì)象確認(rèn)、救助操作程序、救助資金發(fā)放等列入考核項(xiàng)目，確保救助工作的公開、公平、公正。五是健全違法違紀(jì)責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等行為以及對(duì)截留、擠占、挪用、私分社會(huì)救助資金、物資的，由有關(guān)部門責(zé)令追回，沒收違法所得，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；對(duì)于騙取社會(huì)救助資金、物資或者服務(wù)的，由有關(guān)部門決定停止社會(huì)救助，責(zé)令退回非法所得并處罰款，構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。
（執(zhí)筆：汪恭禮，系安徽大學(xué)中國三農(nóng)問題研究中心研究員，收稿日期：2015年9月）