整治需要政府治理法治化與社會(huì)民主化
整治“小官貪腐”的核心是基層治理中政治與行政的職能區(qū)分，以及政府與社會(huì)的權(quán)利關(guān)系制度化，并使之確立在法治原則之上。
改變集權(quán)式的行政壓力型體制，推動(dòng)府際關(guān)系法治化
層級(jí)行政包干制，必然激發(fā)層級(jí)之間的自利性趨向，這是現(xiàn)行行政體制必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。反過(guò)來(lái)說(shuō)，無(wú)論是當(dāng)今學(xué)術(shù)界和公共政策領(lǐng)域的各種分權(quán)主張，還是改革開放以來(lái)一直在進(jìn)行的“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革或“條塊分割”的權(quán)力利益博弈，都不能解決府際之間的權(quán)力分割或權(quán)力平衡問(wèn)題，因?yàn)楝F(xiàn)行行政體制的內(nèi)在權(quán)力運(yùn)行邏輯必然導(dǎo)致上下級(jí)權(quán)力之間的利益政治博弈?；鶎诱?quán)組織的自利性傾向是現(xiàn)行行政體制的內(nèi)在本質(zhì)特征，或者說(shuō)，現(xiàn)行行政集權(quán)體制下的基層政權(quán)組織，行為上基于的是權(quán)力邏輯而不是法治原則。前者認(rèn)為問(wèn)題出在權(quán)力的分配和控制方面，后者則要從制度結(jié)構(gòu)制衡上約束權(quán)力，使國(guó)家治理擺脫在行政層級(jí)之間進(jìn)行難以平衡的收權(quán)與放權(quán)循環(huán)，讓“小官”不能再不受約束地游走于體制內(nèi)外，從而失去滋生貪腐的土壤。
改變目前的行政壓力型體制，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對(duì)基層民眾，而不是被動(dòng)地承受上級(jí)的行政任務(wù)，在政治上匯聚民意，行政上完成職權(quán)范圍內(nèi)的事情。如此便可在行政上，受國(guó)家行政體系的強(qiáng)有力節(jié)制；在政治上，與基層民眾的利益連在一起，反映基層民眾的訴求，與基層民眾結(jié)成利益共同體。從發(fā)展目標(biāo)來(lái)看，國(guó)家政權(quán)建設(shè)的方向就是要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠同時(shí)滿足國(guó)家和基層社會(huì)的需求，這也是促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化和提升治理能力的本來(lái)意義。
推動(dòng)政府制度化建設(shè)，將“小官”的權(quán)力行為置于國(guó)家與社會(huì)的制度化監(jiān)督和制約之下
要解決現(xiàn)行體制對(duì)“小官貪腐”監(jiān)管不力問(wèn)題，需要從政府體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)、基層政府和基層社會(huì)乃至基層政府內(nèi)部的職能分工與機(jī)構(gòu)整合等方面進(jìn)行改革，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府的制度化，用制度化的政府來(lái)適應(yīng)高度分化、復(fù)雜的政治社會(huì)環(huán)境，建立起專業(yè)化的結(jié)構(gòu)以執(zhí)行各種職能和任務(wù)。
政府制度化的結(jié)構(gòu)性條件就是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系法治化，或者說(shuō)，法治化的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系是避免權(quán)力專斷與無(wú)政府狀態(tài)的基本保障和社會(huì)穩(wěn)定的基本條件。推進(jìn)政府制度化建設(shè)，就是以憲法和法律來(lái)約束政府權(quán)力、保障個(gè)體的權(quán)利使之成為社會(huì)共同的政治價(jià)值訴求。通過(guò)建立有效的民意表達(dá)、民主協(xié)商、民眾監(jiān)督的機(jī)制，使基層政府更有效地嵌入基層社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)。但實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的前提是管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，而成功的轉(zhuǎn)變?nèi)Q于：一是由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變。規(guī)范權(quán)力，將權(quán)力置于法治的基礎(chǔ)之上。二是由權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。有責(zé)任的政府一定是有為的政府，有為的政府一定是把權(quán)力控制在為民服務(wù)而不是為掌權(quán)者服務(wù)的政府。三是由管理型政府向服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變。對(duì)政府職能的任何設(shè)計(jì)，歸根結(jié)底，一定是公共性的建構(gòu)，這個(gè)公共性植根于公共利益和民眾的政治認(rèn)同之中，并且要從制度建設(shè)上把民意納入公共政策的決策和執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中。
推進(jìn)基層社會(huì)自治，讓“小官”不能包辦和擅權(quán)國(guó)家與社會(huì)之間的公共事務(wù)
“小官貪腐”之所以難以遏制，關(guān)鍵是國(guó)家與社會(huì)之間權(quán)利關(guān)系的失范和失序。在鄉(xiāng)村基層，公共權(quán)力恣意介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活領(lǐng)域，社會(huì)自主空間受到擠壓，社會(huì)組織得不到發(fā)展壯大。針對(duì)當(dāng)前基層治理，基層政府創(chuàng)新應(yīng)逐步擺脫傳統(tǒng)政治邏輯下的行政權(quán)威強(qiáng)化，依靠傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，也沒(méi)有多大現(xiàn)實(shí)意義。
推進(jìn)基層社會(huì)自治是鏟除“小官貪腐”的根本出路，其可以從兩個(gè)方面入手。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再是集權(quán)體制的一級(jí)，而是基層民眾實(shí)現(xiàn)權(quán)利的場(chǎng)所。現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制是集權(quán)體制的制度安排。這種體制的最大弊端在于基層民眾不能通過(guò)制度化參與渠道來(lái)對(duì)政府政策實(shí)施影響。社會(huì)自治就是改變基層政府“為民做主”的治理思維，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)是生產(chǎn)行政力量的“權(quán)力集裝器”的功能和作用。同時(shí)，讓基層群眾自治組織包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織真正成為自治體。這不僅可以讓地方民眾形成生活共同體意識(shí)，而且加深了基層官員對(duì)于權(quán)力來(lái)源于民眾的認(rèn)知，使其不會(huì)只向上級(jí)負(fù)責(zé)而漠視民眾權(quán)利。同時(shí)，這推進(jìn)了民眾政治參與的制度化以及監(jiān)督的法治化，從而有效填補(bǔ)了“小官貪腐”的制度漏洞。另一方面，包括不斷成長(zhǎng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織在內(nèi)的基層群眾自治組織成為真正的社會(huì)自治共同體。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，兼具獨(dú)立性與自主性的社會(huì)組織會(huì)形成獨(dú)立的主體制約力量，而村干部或自主經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人就真正成為了自治體的法人。讓社會(huì)自己組織起來(lái)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治的第一步，也是非常關(guān)鍵的一步。
“小官貪腐”非不治之癥，只要從體制上、制度上進(jìn)行改革，真正把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層民眾的關(guān)系確立在民主的、法治的基礎(chǔ)之上，而不是慣性地加強(qiáng)現(xiàn)行體制的管控和監(jiān)督力量。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要真正成為國(guó)家的基層代理人，更重要的是將其權(quán)威確立在人民授權(quán)的基礎(chǔ)上，使其成為基層社會(huì)利益的代言人。如此，就會(huì)讓“小官貪腐”無(wú)藏身之所，就能夠在根本上消除“小官貪腐”的體制痼疾和制度誘因。這樣，“官是官，民是民”，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系確立在不能越界的權(quán)利規(guī)范和法律固定之上。
（本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所政治文化研究室主任、研究員）