在2002年4月國務(wù)院頒布的《醫(yī)療事故處理條例》中，醫(yī)療事故“行政處理”與“司法解決”的二元體制架構(gòu)被延續(xù)下來，同時作為對《醫(yī)療事故處理辦法》的完善與發(fā)展，該條例對醫(yī)療事故的賠償標(biāo)準(zhǔn)做出了明確規(guī)定。2003年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于參照<醫(yī)療事故處理條例>審理醫(yī)療糾紛民事案件的通知》，嘗試在行政模式與司法模式之間尋求均衡。然而，隨著最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》在2004年5月1日起的實(shí)施，《醫(yī)療事故處理條例》所設(shè)定的賠償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題暴露了出來，但是究竟應(yīng)適用哪個標(biāo)準(zhǔn)來計算賠償金額，在很長時間里存在爭議。在司法實(shí)踐中，醫(yī)療訴訟審期漫長、雙重賠償標(biāo)準(zhǔn)以及對醫(yī)療事故鑒定結(jié)果的過度依賴，給患方的司法維權(quán)之路設(shè)置了重重障礙。
醫(yī)患糾紛引發(fā)的柔性和剛性制度設(shè)計
醫(yī)療領(lǐng)域維權(quán)行動的激增以及醫(yī)患糾紛化解機(jī)制的低效催生出新的機(jī)制需求。為了更有效地回應(yīng)醫(yī)患沖突，避免醫(yī)療暴力給社會秩序和衛(wèi)生事業(yè)造成破壞，國家通過強(qiáng)化醫(yī)療糾紛人民調(diào)解制度，來修補(bǔ)醫(yī)療糾紛中“行政處理”與“司法解決”體制模式的缺陷。這一制度建設(shè)的主要內(nèi)容包括兩個方面，一是制定全國性的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解制度的綱領(lǐng)性文件，二是在全國范圍內(nèi)建立醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會（以下簡稱醫(yī)調(diào)委）組織網(wǎng)絡(luò)。在組織建設(shè)方面，截止到2013年底，全國共建立起醫(yī)調(diào)委2418個，人民調(diào)解工作室1029個，醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織基本覆蓋地市以上行政區(qū)域。在上海市，醫(yī)調(diào)委的組織網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)滲透到街道、社區(qū)層面。
從制度發(fā)展的歷程來看，醫(yī)療糾紛人民調(diào)解制度首先起源于地方探索。2006年，上海、山西等地開始在人民調(diào)解制度框架下開展醫(yī)療糾紛調(diào)解工作。2010年，在各地探索的基礎(chǔ)上，司法部、衛(wèi)生部、中國保監(jiān)會聯(lián)合制定出臺《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見》，對全國性的制度建設(shè)與組織建設(shè)做出部署。在中央推動下，2010年以后，地方醫(yī)療糾紛人民調(diào)解制度建設(shè)快速發(fā)展，所有省份都制定出地方性的規(guī)范性文件。2014年7月，國家衛(wèi)計委、司法部、財政部、保監(jiān)會、國家中醫(yī)藥管理局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療責(zé)任保險工作的意見》，進(jìn)一步完善醫(yī)療糾紛人民調(diào)解制度，同時決定把醫(yī)療糾紛人民調(diào)解協(xié)議作為保險公司理賠的依據(jù)。
醫(yī)療糾紛人民調(diào)解制度以中立化、專業(yè)化、便捷高效為核心內(nèi)涵，旨在彌補(bǔ)原有“行政處理”與“司法解決”模式的不足。醫(yī)療糾紛人民調(diào)解制度主要有三大優(yōu)勢。首先，與衛(wèi)生行政系統(tǒng)和醫(yī)學(xué)會的脫鉤，保障了醫(yī)調(diào)委組織的中立性，從而更能取得患方的信任，將更多糾紛納入制度化解決通道。其次，醫(yī)療糾紛人民調(diào)解實(shí)行不收費(fèi)原則，使患方節(jié)省大筆訴訟費(fèi)用支出。最后，靈活便捷的專家咨詢制度代替復(fù)雜漫長的醫(yī)療事故鑒定制度，使工作效率得到極大提高。從實(shí)踐來看，新的制度表現(xiàn)出明顯績效優(yōu)勢。據(jù)司法部透露，從2010年到2013年9月，全國醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會共化解醫(yī)療糾紛22.8萬件，其中僅2013年1-9月份就化解醫(yī)療糾紛44484件，成功率在86%以上。
在柔性（調(diào)解）的制度性回應(yīng)之外，國家也在不斷加強(qiáng)剛性的制度性回應(yīng)措施。在“醫(yī)鬧”現(xiàn)象在全國不斷蔓延的背景下，2012年4月，衛(wèi)生部、公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于維護(hù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)秩序的通告》，明確要求各地強(qiáng)化對“醫(yī)鬧”的打擊力度。在這個通告中，“醫(yī)鬧”的典型手法即焚燒紙錢、擺設(shè)靈堂、擺設(shè)花圈、停尸、聚眾滋事、尋釁滋事、侮辱、威脅、恐嚇、故意傷害醫(yī)務(wù)人員、損害醫(yī)療機(jī)構(gòu)財物等行為被明確地列為治安追究和刑事處罰的對象。2013年12月，國家衛(wèi)計委、中央綜治辦、最高法、公安部、司法部等11部門聯(lián)合制定《關(guān)于維護(hù)醫(yī)療秩序打擊涉醫(yī)違法犯罪專項行動方案》，決定自2013年12月起，在全國范圍內(nèi)開展為期1年的打擊涉醫(yī)違法犯罪專項行動，打擊重點(diǎn)是各種形式的“醫(yī)鬧”行為。
2014年全國“兩會”期間，針對人大代表反映的“醫(yī)鬧”問題，習(xí)近平總書記明確表態(tài)說：“必須維護(hù)醫(yī)院的正常秩序、保護(hù)醫(yī)護(hù)人員安全，任何傷害醫(yī)護(hù)人員的違法行為都要依法嚴(yán)肅處理。”2014年4月，最高法、最高檢、公安部、司法部與國家衛(wèi)計委聯(lián)合制定《關(guān)于依法懲處涉醫(yī)違法犯罪維護(hù)正常醫(yī)療秩序的意見》，使得“醫(yī)鬧”入刑的治理思路基本確立。2015年6月，在提請全國人大常委會審議的刑法修正案草案二審稿中，明確將聚眾擾亂醫(yī)療秩序的行為寫入刑法制裁條款。根據(jù)該條款，群體性“醫(yī)鬧”的首要分子最高可處以七年有期徒刑。
醫(yī)患沖突治理方面的經(jīng)驗表明，草根層面的集體行動在體制機(jī)制變革中發(fā)揮重要作用。這種地方性的、“小打小鬧”的集體行動作為一種“警報器”，一方面可以將地方的社會治理難題信息有效傳遞到中央政府，另一方面也給國家治理的體制機(jī)制創(chuàng)新提供了契機(jī)。在回應(yīng)基層民眾的集體行動時，中央政府除了強(qiáng)化地方官員的維穩(wěn)責(zé)任之外，常常也尋求體制機(jī)制建設(shè)上的有所建樹。由集體行動引發(fā)的體制機(jī)制調(diào)整凸顯出國家治理的靈活性與適應(yīng)性。中央政府運(yùn)用制度工具，及時回應(yīng)底層民眾的利益訴求，抑制社會不滿的蔓延，培養(yǎng)人民群眾的政治支持，將國家治理能力不斷提升到新的高度。不過，醫(yī)患沖突治理方面的經(jīng)驗也表明，由于制度性回應(yīng)并沒有解決醫(yī)療糾紛產(chǎn)生的根源，雖然能夠在一定程度上緩解醫(yī)療暴力問題，卻難以取得理想的治理效果。更加根本的制度回應(yīng)，要求國家進(jìn)一步改革醫(yī)療衛(wèi)生體制與制度、加大衛(wèi)生事業(yè)投入，重建醫(yī)患之間的信任關(guān)系。
（本文作者分別為同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授，同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院博士生）