國家治理體系和治理能力是一個有機(jī)整體，相輔相成。高效、成熟、定型的高水平國家治理體系有利于國家治理能力的提升，而國家治理能力的不斷提高，也有助于充實(shí)和完善國家治理體系。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，對治理能力進(jìn)行深入研究、科學(xué)評估，能夠?yàn)橥晟浦卫眢w系提供有益參照，同時也是推動治理能力現(xiàn)代化的重要智力支撐。
當(dāng)前，測度中國縣市治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)縣市治理體系、治理能力建設(shè)方面存在的主要問題，對于了解和提升中國縣域地區(qū)治理能力，以及推進(jìn)整個國家治理能力的現(xiàn)代化，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。這也是我們對縣市治理能力展開測評的主要初衷。同時，處于?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）和縣市之間的地市一級，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位，對其治理能力的研究和評價同樣意義重大。
實(shí)施改革開放后，為了更好地發(fā)揮重要城市在經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展中的引領(lǐng)作用，上世紀(jì)90年代，我國在部分省會城市和計劃單列市的基礎(chǔ)上，設(shè)立了15個行政級別相當(dāng)于副省級管轄權(quán)的城市（最初為16個，后其中的重慶市被劃為直轄市）。經(jīng)過多年的改革發(fā)展，15個副省級城市在國民經(jīng)濟(jì)體系中占有十分重要的地位，地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收入、居民人均可支配收入、利用外資額等均保持著較快的增長，對周邊城市產(chǎn)生了巨大的示范帶動效應(yīng)，對整個國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。
隨著改革的日益深入，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面深化改革的總目標(biāo)，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，中國經(jīng)濟(jì)面臨著較大的下行壓力。完善治理體系，提升治理能力，繼而促進(jìn)中國發(fā)展新舊動力的順利轉(zhuǎn)換，在當(dāng)前比任何時候都顯得迫切而緊要。在這樣的特殊背景下，推進(jìn)這些在發(fā)展階段、發(fā)展模式等方面都極具代表性的副省級城市的治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化，無論從全國層面來看，還是從區(qū)域的視角來審視，其重要意義都是不言而喻的。而且，對這些同等“量級”的城市治理能力進(jìn)行測評后，各城市相互之間具有更強(qiáng)的可比性。
人民論壇測評中心以調(diào)整后的中國地方治理能力評價體系為理論模型，應(yīng)用2014年的中國城市統(tǒng)計年鑒、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒提供的公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對我國15個副省級城市的治理能力進(jìn)行了測評、排名、比較和進(jìn)一步分析。我們希望通過這種系統(tǒng)性的研究，對各城市的主要做法、有效經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探索，并為促進(jìn)各城市治理能力的進(jìn)一步提升，提供參考和借鑒。
指標(biāo)體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取
在構(gòu)建治理能力測評理論模式過程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動態(tài)性六個基本原則。以用最適宜的指標(biāo)來客觀評價治理能力為導(dǎo)向，以我國城市一級目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際為前提，以“善治”理念為指導(dǎo)，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代財政學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論基礎(chǔ)上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力四個一級指標(biāo)及養(yǎng)老保險參保率、人均財政收入、財政收入增長能力等衡量四個一級指標(biāo)的共七個二級指標(biāo)。同時，在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，又是充分建立在數(shù)據(jù)的可得性基礎(chǔ)上，具體選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說明如下。
……
成都：治理能力綜合得分在15個城市中排在第14位。比較分析結(jié)果顯示，該市保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力均偏低（第10、12、10、12位）。通過進(jìn)一步分析該市保障能力、財政能力下的五個二級指標(biāo)得分，我們發(fā)現(xiàn)，該市保障能力偏低，與養(yǎng)老保險參保率、醫(yī)療保險參保率偏低有關(guān)；而財政能力偏低，則與財政收支平衡能力偏低有關(guān)。為此對于成都市，進(jìn)一步提高基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險覆蓋率，通過加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善稅收和就業(yè)結(jié)構(gòu)等來提高人均財政收入水平，制定更為科學(xué)的財政支出規(guī)劃繼而促進(jìn)財政收支的平衡，以及繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動的各類組織和機(jī)構(gòu)，均是其今后提升治理能力的重點(diǎn)。
西安：治理能力綜合得分在15個城市中排在末位。比較分析結(jié)果顯示，盡管該市具有較高的財政能力（第6位），但保障能力、調(diào)控能力、參與能力均偏低（第12、13、15位）。通過進(jìn)一步分析該市保障能力下的三個二級指標(biāo)得分，我們發(fā)現(xiàn)，該市保障能力偏低，與養(yǎng)老保險參保率、醫(yī)療保險參保率、失業(yè)保險參保率偏低均有關(guān)。為此對于西安市，進(jìn)一步提高居民社會保險覆蓋率，通過加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善稅收和就業(yè)結(jié)構(gòu)等來提高人均財政收入水平，以及繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動的各類組織和機(jī)構(gòu)，是其今后提升治理能力的三個重點(diǎn)。
可能產(chǎn)生的誤差及其他說明
數(shù)據(jù)可得性帶來的限制。在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，主要是以數(shù)據(jù)的可獲取性為導(dǎo)向的，這在一定程度上限制了指標(biāo)數(shù)據(jù)對于指標(biāo)的準(zhǔn)確反映程度，因此測評結(jié)果與各城市的實(shí)際治理水平存在略微偏差在所難免。
更為深入的實(shí)地調(diào)研有助于對測評結(jié)果進(jìn)行補(bǔ)充和修正。除了數(shù)據(jù)的可得性會給指標(biāo)體系的構(gòu)建和指標(biāo)數(shù)據(jù)的選擇帶來限制之外，對于現(xiàn)實(shí)中處于不同發(fā)展階段的不同城市，有其各自的發(fā)展特色、發(fā)展重點(diǎn)和難點(diǎn)，因此評價城市治理能力的指標(biāo)體系應(yīng)盡量避免千篇一律。若就相關(guān)問題廣泛開展實(shí)地調(diào)研，不僅有利于準(zhǔn)確把握各城市所處的實(shí)際發(fā)展階段，而且有助于根據(jù)各城市發(fā)展重點(diǎn)等，針對不同城市設(shè)計不同的指標(biāo)權(quán)重，進(jìn)而對測評的結(jié)果進(jìn)行修正和補(bǔ)充。
如若可以獲取到更為詳實(shí)的各城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展數(shù)據(jù)，將能夠在構(gòu)建城市治理能力影響因素的計量模型之基礎(chǔ)上，從實(shí)證的層面更深一層地探索究竟還有哪些經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的因素，會促進(jìn)或限制這些副省級城市治理能力的提升。
盡管我們此前曾對各省區(qū)下轄地市的治理能力展開了測評，但因本次測評是以15個副省級城市為對象，在堅持指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲取性、一致性的原則下，本次測評中應(yīng)用的指標(biāo)數(shù)據(jù)、指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計較先前的地市治理能力測評都有了略微調(diào)整。這也是為何本次測評結(jié)果中出現(xiàn)個別城市相互之間治理能力的排名，在順序上與此前測評中得到的排名順序不一致的主要原因。
（執(zhí)筆：欒大鵬）
（全文請參見《國家治理》周刊2015年十月第一周，總第61期）