適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃，協(xié)調(diào)好客觀的經(jīng)濟(jì)區(qū)與人為的行政區(qū)之間的關(guān)系。行政區(qū)劃調(diào)整的方向是減少中間行政層次，適當(dāng)縮小中間行政層次的轄區(qū)面積（或是縮小省級行政區(qū)的轄區(qū)范圍，取消地級行政層次；或是擴(kuò)大縣區(qū)轄區(qū)范圍），以利于行政效率的提高，并為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)之間的關(guān)系創(chuàng)造條件；開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、自貿(mào)區(qū)和城市新區(qū)等的設(shè)立要尊重而不要破壞行政區(qū)劃體系。關(guān)于協(xié)調(diào)“兩區(qū)”的關(guān)系需要從以下幾方面入手。
一是進(jìn)一步明確政府與社會的分工。按“小政府、大社會”的現(xiàn)代政府理念，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，使政府、特別是地方政府不再直接與地方經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，以消除地方政府將客觀形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)限定在自己轄區(qū)的觀念。
二是在保持法國式的中央集權(quán)制的前提下，建立現(xiàn)代地方自治體制。法國式中央集權(quán)制主要體現(xiàn)在縣及縣以上行政機(jī)構(gòu)的行政領(lǐng)導(dǎo)人均由中央政府任命，地方政府管理的事務(wù)由憲法規(guī)定，并實行自治。這是保證地方政府不再具有宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能的重要舉措。通過進(jìn)一步明確中央政府與各級地方政府之間的分工，合理分配事權(quán)和相應(yīng)的財權(quán)，可以從根本上將地方政府的精力和注意力集中在地方公共事務(wù)上，有利于跨區(qū)域界限的經(jīng)濟(jì)區(qū)更好地發(fā)揮組織區(qū)域經(jīng)濟(jì)的功能和作用。同時，也保證了中央政令的暢通和全國領(lǐng)土安全的統(tǒng)一。
三是國家司法體系垂直化改革。行政界限成為經(jīng)濟(jì)區(qū)難以形成和有效發(fā)揮作用的障礙，其中一個主要原因就在于地方可以動用與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)利益有直接聯(lián)系的地方司法體系，“合法”地保護(hù)地方利益，干預(yù)正常的市場經(jīng)濟(jì)活動。只有實施國家司法體系垂直化改革，消除司法體系與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的直接聯(lián)系，才能建立一個不論區(qū)域的公平執(zhí)法體系。
以完整的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系為依托，識別問題地區(qū)，構(gòu)建我國新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策體系。目前，我國主要的問題區(qū)包括貧困地區(qū)（過疏地區(qū)）、老工業(yè)基地（過密地區(qū)）、礦業(yè)城市地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)等。國家確定的592個扶貧開發(fā)工作重點縣主要集中在中西部地區(qū)，今后，要繼續(xù)實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，進(jìn)一步加大扶貧工作的力度，同時還要加大西部人口向東中部轉(zhuǎn)移和生態(tài)移民的力度，以加速區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程。我國老工業(yè)基地主要分布在東北及中部地區(qū)，今后，可充分發(fā)展工業(yè)基礎(chǔ)雄厚、區(qū)位條件好以及綜合資源優(yōu)勢明顯的特點，通過加大改革和改造的力度，圍繞裝備制造業(yè)和能源原材料優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)化發(fā)展，盡快實現(xiàn)振興的目的。礦業(yè)城市地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和初步顯現(xiàn)膨脹病的大城市地區(qū)都應(yīng)當(dāng)制定專門的政策，以解決這些地區(qū)發(fā)展中面臨的突出問題，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
依托完整區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系，搞好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、國土（土地利用）規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)一與銜接。我國已初步建立起綜合性和專業(yè)性相結(jié)合的規(guī)劃體系。今后各規(guī)劃要進(jìn)一步明確分工，突出重點，相互呼應(yīng)，并相互統(tǒng)一和銜接。綜合性的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃要做到中長期目標(biāo)和短期任務(wù)相結(jié)合、宏觀調(diào)控和微觀政策相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步與生態(tài)環(huán)境改善相結(jié)合，要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和內(nèi)外經(jīng)濟(jì)，突出規(guī)劃的戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性。
專業(yè)性規(guī)劃主要包括國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃。目前，新一輪國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃已經(jīng)開始。這一輪的專項規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)以人為本的新的發(fā)展觀，突出規(guī)劃的多目標(biāo)性和功能性。國土規(guī)劃要以人口分布、資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主，分析各地區(qū)的人口承載能力，結(jié)合城鎮(zhèn)化、退耕還林和扶貧等工作，提出合理的人口分布調(diào)整方案；要制定集約式的大規(guī)模資源開發(fā)計劃，一方面為工業(yè)化提供強(qiáng)有力的資源保證，另一方面可以減少對生態(tài)環(huán)境的沖擊；要重點分析水資源、能源資源和耕地資源對我國經(jīng)濟(jì)的約束影響及相關(guān)對策；要從土地承載人口、礦產(chǎn)潛在價值、人類居住適宜程度三項指標(biāo)，分析腹地開發(fā)條件和開發(fā)潛力，提出國土開發(fā)的不同功能區(qū)及相應(yīng)政策。
土地利用規(guī)劃首先要保護(hù)好寶貴的耕地資源，以確保我國糧食安全不會受到威脅；其次，嚴(yán)格土地利用管理，努力提高土地利用效率，強(qiáng)調(diào)土地的集約經(jīng)營和利用，要嚴(yán)格按國家各項城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)以及各種建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃土地利用規(guī)劃，嚴(yán)禁非法擅自更改土地利用性質(zhì)和類型；第三，要進(jìn)一步理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實現(xiàn)土地所有權(quán)的多元化，為正確處理土地市場上的出讓、轉(zhuǎn)讓或“買賣”關(guān)系提供必要的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。
城鎮(zhèn)規(guī)劃要正確引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，協(xié)調(diào)好農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化、農(nóng)用土地向城鎮(zhèn)土地轉(zhuǎn)變等過程中出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的一系列難題和問題，確保城鎮(zhèn)化的有序進(jìn)行，避免盲目性。
Plan for 2020: China's New Regional Economic System
Liu Yong
Abstract: Optimizing regional economic structure is undoubtedly an important part of China's economic structure adjustment. What's more, under the institutional condition where the market economy plays a decisive role, regional restructuring is more reasonable than the industrial structure adjustment. At present, it is high time we established a new complete system of regional economic development. The "three- four-three" overall strategic plan, which is the top-level design for coordinated economic development between different regions, has been formulated. For how to build a new complete regional economic system, the government can incorporate the new regional economic system into the Thirteenth Five-Year Plan; depend on the new system to make special planning for the balanced and coordinated economic development between regions; speed up implementation of the general transport framework consisting of four east-west and four north-south trunk lines, and improve China's comprehensive transport networks; and rely on the complete regional economic system to identify the problem-affected areas and establish the new system of regional economic policy.
Keywords: Thirteenth Five-Year Plan, new regional economic system, the "three-four-three" strategy, the framework of four east-west and four north-south trunk lines
劉勇，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究室主任、研究員。研究方向為生態(tài)環(huán)境學(xué)、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)。主要著作有《中國地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題研究》（合著）、《可持續(xù)發(fā)展與交通運(yùn)輸》（合著）、《21世紀(jì)初的中國經(jīng)濟(jì)》（合著）等。
