公共安全治理的基本對象
風險是公共安全治理的基本對象，公共安全治理能力現(xiàn)代化，充分表現(xiàn)在對風險的科學管控和有效削減上。由于風險是不斷傳導和擴散的，在傳播過程存在著躍遷、不連續(xù)性、突發(fā)質變、放大或縮小等形態(tài)，很難有效防范和化解，我們必須根據(jù)風險傳播擴散的規(guī)律做好治理和管控。從風險治理要點看，應當做好“點”“線”和“面”的管控，其中的“點”指警惕累積風險突破臨界狀態(tài)，治理防范突發(fā)公共事件暴發(fā)的問題；“線”指阻斷風險傳導鏈，治理風險狀態(tài)不斷移遷的問題；“面”指調(diào)整各類影響因素，避免風險總量持續(xù)放大的問題。具體要求做好：
阻斷風險的鏈式傳導路徑。國內(nèi)研究者如郭增建、肖盛燮、史培軍、馬宗晉等，已從災害鏈角度，深入探討了風險的鏈式傳導特征。不過，這種特性不僅僅限于自然災害領域，突發(fā)公共事件的風險擴散都存在鏈式特征，例如地震災害鏈、糧食風險傳導鏈、SARS病毒傳播鏈等莫不如此，它們實際上是致災（害）因子、孕災（害）環(huán)境與承災（害）體三者共同影響下的風險傳遞與分配形態(tài)，屬于具體危機事件的“物質”“能量”和“信息”變化。公共安全治理的主體內(nèi)容是風險治理，應當注意切斷或扼制風險鏈。
避免風險總量的放大?？ㄋ古辽↘aspaerson）較早發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件的風險量在傳播和擴散過程中極不穩(wěn)定，在某些情況下會被放大了，在某些情況下卻又被縮小了，據(jù)此提出了“風險的社會放大理論”。真實世界發(fā)生的形形色色案例，反復證實了這一理論——突發(fā)事件的原發(fā)風險，在信息處理系統(tǒng)和公眾響應系統(tǒng)中，往往同人們的風險感知、風險應對行為，以及風險社會后果存在巨大偏差；由于心理、社會、制度和文化因素的影響，風險總量可能被進一步放大?？梢?，公共安全治理需要調(diào)節(jié)相關影響因素，防范災難事件風險在傳遞與擴散的過程中被不當放大。
警惕風險擴散的閾值效應。事件的發(fā)生或者系統(tǒng)的改變都存在臨界水平或臨界值，突破這一水平往往意味著從一種狀態(tài)演變到另一種不同的狀態(tài)。突發(fā)事件的爆發(fā)一般是由局部的風險擴散引起的，只要局部風險能夠維持在一定范圍內(nèi)，公共安全系統(tǒng)就可以繼續(xù)在穩(wěn)定狀態(tài)下正常運行；只有當風險達到一定強度，超出了系統(tǒng)所能承載的最大邊界時，各類緊急事態(tài)才會發(fā)生。由此可見，在實施公共安全治理過程中，應當實施有效的風險管理，防止出現(xiàn)風險突破臨界值，導致公共安全系統(tǒng)崩潰。即使無法防范舊系統(tǒng)崩潰的問題，也要求能夠早期預警險情，在系統(tǒng)發(fā)生崩潰初期，能夠及時組織應急響應。
多元化視角下公共安全治理的行動邏輯
我們曾經(jīng)邀請71位安全管理研究或實踐方面的專家，分析了區(qū)域公共安全系統(tǒng)的影響因素，匯總結果發(fā)現(xiàn)公共安全系統(tǒng)可以劃分為三個基本層次：第一層次為公共危機（突發(fā)公共事件），具體指自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等非傳統(tǒng)安全問題；第二層次為應對能力，包括應急管理體系的“一案三制”（體系、機制、法制和預案），以及應急物資、人員素質、安全設施和安全科技等要件；第三層次為脆弱性，指自然、經(jīng)濟、政治、人口、文化、社會等方面可能削弱風險承受力與控制力的不利因素。據(jù)此，公共安全治理體系與能力現(xiàn)代化，應當在上述三個層次上找到立足點，并樹立多維的治理行動邏輯。
提升能力、降低脆弱性。公共安全治理之所以有別于傳統(tǒng)的政府危機管理，主要是奉行了不同的風險分配和利益分配邏輯。傳統(tǒng)的政府危機管理是在“威權”下實施家長式安排，而公共安全治理卻是在“多元化”下實施參與式管理，因而公共安全治理能夠也必須更全面、更有效地化解矛盾，保障社會公眾的安全和利益。坎迪達·馬奇（Candida March）認為，人們現(xiàn)有的力量（即應對能力）與弱勢（即脆弱性）共同決定危機帶給他們的影響以及他們對待危機的方法。可見能力與脆弱性都是公共安全系統(tǒng)的特質，應當成為公共安全治理主體在實施風險管理與危機管理時的兩個基本立足點。公共安全治理的能力現(xiàn)代化，不能只針對治理主體提出應對能力的要求，還應當考慮多元主體的風險承受力，使公共安全治理變成不斷降低脆弱性、增強應對能力的管理實踐活動。
以風險溝通為中心。多元化治理決定了風險溝通在公共安全治理中的中心地位。國際風險管理理事會（IRGC）曾經(jīng)提出了一個風險治理框架，將風險治理解構為風險判斷、風險評估、風險化解、風險溝通、政策評估五個環(huán)節(jié)，其中風險溝通被視為所有工作的核心環(huán)節(jié)。我們也應當確立風險溝通的核心地位，因為只有通過風險溝通，才能實現(xiàn)多方互動，兼顧各相關主體的利益均衡。風險溝通是風險治理的關鍵環(huán)節(jié)，被用以了解實情、發(fā)現(xiàn)問題；也是彌合群體裂痕、增強政府信任、降低公共政策風險的重要手段；還有助于培養(yǎng)風險管理者的傾聽能力，加強政府與風險承擔者、利益相關者、社會公眾之間的互動，形成政府與公眾的合作網(wǎng)絡，從而爭取到公眾支持，利用群智思維妥善解決矛盾。此外，它還有助于交換觀點、增進了解、促使產(chǎn)生積極的風險認知，從而減少社會沖突。正因如此，公共安全治理體系和能力建設，應當將風險溝通制度的建設放在至關重要的地位，一旦風險溝通渠道不暢，風險管理者就會陷于“失盲”，公共安全治理措施往往得不到落實，社會矛盾也可能會因為處置不當而激化。
強化責任驅動機制。公共安全治理實踐十分復雜、影響后果巨大、治理主體多元化，如果不能理清責任關系，公共安全治理實踐可能會面臨極大內(nèi)耗，浪費資源、影響效率。現(xiàn)實中，公共安全治理存在這樣或那樣的問題，往往也與責任系統(tǒng)不力相關。因此，有必要通過強化公共安全責任系統(tǒng)，依靠責任驅動來支撐和保證各類風險管理和應急管理活動高效有序進行。公共安全治理體系在建構上，也應當將責任驅動機制作為公共安全治理體系的支撐機制，在明確責任對象，以及不同治理主體責任關系的同時，應當確立責任的內(nèi)容范圍、責任承擔的方式、責任追究的時效，對于履行責任角色優(yōu)秀的治理主體，在績效獎勵方面也要做出相應反饋。
（本文作者分別為西安交通大學公共政策與管理學院執(zhí)行院長，西安交通大學公共政策與管理學院博士后。本文系國家社科基金重大項目、國家社科基金重點項目和中國博士后基金項目的研究成果，項目批準號分別為：11&ZD034、09AZZ003和2013M530429）