完善的支撐制度保證農(nóng)地金融體系良性運行
以法律確立制度規(guī)范與支持保護
農(nóng)地金融發(fā)展需要服從于國家穩(wěn)定與保護農(nóng)地資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目標。為了規(guī)范農(nóng)地金融機構(gòu)的運作、防范風險以及保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，各國都以立法為保障構(gòu)建科學合理的農(nóng)地金融制度。
依法設(shè)立農(nóng)地金融機構(gòu)，明確其職責與權(quán)利。1916年，美國以《聯(lián)邦農(nóng)場貸款法》和《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》為基礎(chǔ)，分別設(shè)立了12個農(nóng)區(qū)的土地銀行和聯(lián)邦土地銀行。聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司依據(jù)1934年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司法》成立。1971年的《農(nóng)場信貸法》規(guī)定了農(nóng)貸機構(gòu)和抵押公司服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的公共使命和開展農(nóng)地抵押貸款的制度規(guī)范，包括借款人必須是農(nóng)業(yè)耕種和經(jīng)營者、土地抵押貸款不超過評估價值的85%、建立強制保險制度等。《德意志農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行法》《德國民法典》《德國擔保法》都明確了農(nóng)地抵押權(quán)和準予抵押權(quán)的流通，并共同對所涉及的當事主體，即農(nóng)民、土地抵押信用合作社、農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行之間的權(quán)利義務(wù)給予較為詳細的規(guī)定。法國《土地銀行法》明確了土地銀行的性質(zhì)，規(guī)范其管理運行。
依法保障對農(nóng)地信貸系統(tǒng)的支持，強化政策支農(nóng)功能。美國《緊急農(nóng)業(yè)抵押貸款法案》和《農(nóng)業(yè)信用法》要求，保障農(nóng)場主獲得低息貸款、發(fā)行國債為農(nóng)業(yè)信用系統(tǒng)籌措資金、以財政資金支持土地銀行辦理委托貸款業(yè)務(wù)以及建立信貸救濟與保險體系防范風險。法國《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》和《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補充法》規(guī)定，應(yīng)對購買土地和農(nóng)業(yè)機械的大農(nóng)戶給予無息或低息貸款。
依法對抵押人的基本生活與生產(chǎn)給予保護?！睹绹?lián)邦法典》將“家園地豁免”條例延伸至農(nóng)地抵押貸款。如果抵押人先前耕作收入低于一定標準，則允許抵押人在抵押權(quán)實現(xiàn)和抵押物出售過程中租借他的主要住處、住處周圍地產(chǎn)、農(nóng)用建筑物以及不超過10英畝的相鄰?fù)恋亍?ldquo;家園”租賃的租期不能超過5年，但也不可低于3年，“家園”承租人享有優(yōu)先回購權(quán)。
以合作社為基礎(chǔ)建立農(nóng)地管理平臺
農(nóng)地抵押貸款運行的先決條件是要有一個良好的土地登記和地籍管理制度。美國土地登記制度規(guī)定，除少數(shù)未開發(fā)區(qū)域外，所有農(nóng)地開發(fā)均應(yīng)符合政府土地規(guī)劃要求，并應(yīng)將每塊農(nóng)地的面積、用途、權(quán)屬等宗地狀況在政府部門進行詳細初始登記。農(nóng)地所有者以土地抵押申請借款時，須提供合法的土地所有權(quán)證；經(jīng)過土地銀行的審核、測量、估價后準予貸款的，將土地抵押證件收存，并將評估報告報送農(nóng)場信貸管理局。德國相關(guān)制度規(guī)定，在提交土地所有權(quán)證明申請農(nóng)地抵押貸款時，還需要清晰說明抵押土地位置、面積等具體信息，并有專門人員對土地進行測量評估以確立土地價值。2007年，我國臺灣地區(qū)成立了“農(nóng)地銀行”，建立了土地信息平臺，在自行登記申報基礎(chǔ)上，由農(nóng)漁會協(xié)助實地勘查、拍照，確定土地標示、位置和土地利用現(xiàn)況。
合作組織作為農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的中間平臺發(fā)揮著聚合土地、降低交易成本、互助支持、防范風險的重要作用。在美國、德國、韓國，想通過農(nóng)地獲得抵押貸款必須加入合作社，并向合作社繳納一定的入會費或入股金。法國、日本、臺灣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者雖然可以直接申請土地抵押貸款，但實際操作中基層合作組織仍承擔了大量的服務(wù)功能，發(fā)揮著核心樞紐作用。比如，日本農(nóng)協(xié)和臺灣農(nóng)會提供農(nóng)地租賃和買賣信息、農(nóng)地勘測與評估等服務(wù)。
以完整的金融服務(wù)鏈分散農(nóng)地抵押貸款風險
發(fā)達國家和地區(qū)的農(nóng)地金融是一個層層嵌套和相互支持的體系，獲得了信貸合作、信用保證、農(nóng)業(yè)保險和信貸保險、信貸協(xié)助、農(nóng)地抵押債券和銀行基金等全方位、多層次金融服務(wù)的共同支撐，能夠更好地防范風險、保障農(nóng)地信貸的持續(xù)穩(wěn)健運營。
美國1987年出臺的《農(nóng)業(yè)信貸法》規(guī)定，每家銀行在單獨承擔義務(wù)的同時，還要共同分擔聯(lián)邦土地銀行的金融風險，形成了農(nóng)地金融體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)與互助機制。聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司、聯(lián)邦農(nóng)場信貸協(xié)助會、農(nóng)業(yè)信貸協(xié)助公司、農(nóng)場信貸保險公司、農(nóng)場信貸銀行基金延長和擴展了美國農(nóng)地金融服務(wù)鏈條，共同起到了防范和分擔金融風險的作用。美國1971年的《農(nóng)場信貸法》要求銀行按未償還債務(wù)的2%向農(nóng)場信貸保險公司繳納貸款保險費，成立農(nóng)場信貸保險基金。當銀行發(fā)生貸款無法償還或借款人退股不能等值返回時，先由農(nóng)場信貸保險基金歸還，不足后再通過農(nóng)業(yè)信貸協(xié)助公司以購買優(yōu)先股的形式提供資金予以歸還。我國臺灣地區(qū)在1983年成立了農(nóng)業(yè)信用保證基金。農(nóng)民申請土地抵押貸款的同時要向農(nóng)業(yè)信用保證基金繳納一定數(shù)額的保證金，由農(nóng)業(yè)信用保證基金為該項貸款提供擔保。當發(fā)生逾期貸款時，農(nóng)業(yè)貸款機構(gòu)可以向農(nóng)業(yè)信用保證基金申請代為清償。
建立引導(dǎo)金融資本向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投入的長效機制
我國農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)型需要大規(guī)模、長期性建設(shè)資金的投入，包括基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)用設(shè)施、機械化設(shè)備、土壤改良等。僅靠財政，這是難以負擔的，現(xiàn)行農(nóng)村金融體系也缺乏能力、動力和可行的商業(yè)方式給予充分支持。因而，我國迫切需要借鑒發(fā)達國家和地區(qū)農(nóng)地金融制度經(jīng)驗，在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款之上建立政府支持的農(nóng)地債券化機制，以政策性的社會籌資、市場化的運行模式為基礎(chǔ)重構(gòu)農(nóng)業(yè)政策性金融體系，在制度上建立引導(dǎo)金融資本向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投入的長效機制。
首先，加強法律的支持和保障，對農(nóng)地抵押融資進行專門立法。一方面，修訂《物權(quán)法》《擔保法》和《農(nóng)村土地承包法》，明確農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押以及抵押債權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)益，為農(nóng)地抵押貸款和發(fā)行農(nóng)地抵押債券提供法律保障。另一方面，制定專門的農(nóng)地抵押貸款法，限定開展農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)及農(nóng)村土地專營機構(gòu)的資格條件、農(nóng)地抵押貸款的發(fā)放條件、抵押土地及其處置后的使用范圍，規(guī)范和約束農(nóng)民、土地合作社、土地銀行、土地收儲公司等農(nóng)地金融業(yè)務(wù)主體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，建立配套信用保證、農(nóng)業(yè)保險、貸款保險、信用救助、農(nóng)地收儲制度以及相應(yīng)責任主體在風險發(fā)生時對貸款的代償責任。
其次，完善市場服務(wù)體系，建立規(guī)范非營利的農(nóng)地專營機構(gòu)。整合現(xiàn)行的土地合作社、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺以及土地產(chǎn)權(quán)融資服務(wù)平臺等機構(gòu)，構(gòu)建統(tǒng)一的農(nóng)村土地服務(wù)平臺，以農(nóng)地確權(quán)登記為基礎(chǔ)，建立起支撐農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的農(nóng)地基礎(chǔ)信息系統(tǒng)、價值評估系統(tǒng)、供需對接與交易支持系統(tǒng)。建立國家農(nóng)村土地抵押銀行，以政府信用為擔保發(fā)行農(nóng)地抵押債券，在公開市場上籌集資金，建立對基層土地抵押貸款發(fā)放機構(gòu)的“批發(fā)貸款”機制，從資金來源上解決當前金融機構(gòu)風險控制與農(nóng)村金融需求不匹配的問題。建立政策性的農(nóng)村土地收儲基金和土地開發(fā)服務(wù)公司，配合高標準基本農(nóng)田建設(shè)、土壤改良、生態(tài)修復(fù)治理等項目，對因土地經(jīng)營價值下降而難以流轉(zhuǎn)進而實現(xiàn)抵押權(quán)的土地進行政策性收儲，對土地實行連片整理、農(nóng)田改造、修復(fù)整治，待恢復(fù)土地生產(chǎn)力之后再進行市場流轉(zhuǎn)。
再次，強化風險保障機制，健全農(nóng)業(yè)保險、貸款保險以及信貸援助制度。支持保險公司針對特色化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)推出賠付率更高的商業(yè)保險，在財政保費補貼的基礎(chǔ)上建立農(nóng)地抵押的強制保險制度。由各銀行按照未償還農(nóng)地抵押貸款的2%繳納貸款保險金，財政上給予一定比例配套資助，在國家層面建立農(nóng)業(yè)信貸保險基金。建立農(nóng)地金融的信貸援助制度，利用財政入股注資、央行借款或貼現(xiàn)、銀行間借款以及債權(quán)買入等機制，幫助化解風險。
最后，穩(wěn)定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，支持長期穩(wěn)定的規(guī)模經(jīng)營。在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，支持符合條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體長期租賃土地進行規(guī)?；a(chǎn)，對流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán)及其附著資產(chǎn)給予確權(quán)頒證，創(chuàng)造市場有效的貸款需求主體和法律有效的抵押標的，探索建立長期農(nóng)地租賃的貸款按揭制度。完善對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持政策，加強對基礎(chǔ)設(shè)施配套、設(shè)施與設(shè)備升級改造、新技術(shù)采納、新銷售渠道開拓及實行環(huán)境友好型生產(chǎn)的政策性資助。在強化政策引導(dǎo)功能的基礎(chǔ)上，由政策疊加效應(yīng)促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成長，降低其面臨的銀行貸款風險。
（本文作者分別為國務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室處長，本文系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部“農(nóng)村土地金融的制度與模式研究”課題成果之一）