完善的支撐制度保證農(nóng)地金融體系良性運(yùn)行
以法律確立制度規(guī)范與支持保護(hù)
農(nóng)地金融發(fā)展需要服從于國(guó)家穩(wěn)定與保護(hù)農(nóng)地資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目標(biāo)。為了規(guī)范農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作、防范風(fēng)險(xiǎn)以及保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，各國(guó)都以立法為保障構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)地金融制度。
依法設(shè)立農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)，明確其職責(zé)與權(quán)利。1916年，美國(guó)以《聯(lián)邦農(nóng)場(chǎng)貸款法》和《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》為基礎(chǔ)，分別設(shè)立了12個(gè)農(nóng)區(qū)的土地銀行和聯(lián)邦土地銀行。聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司依據(jù)1934年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司法》成立。1971年的《農(nóng)場(chǎng)信貸法》規(guī)定了農(nóng)貸機(jī)構(gòu)和抵押公司服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的公共使命和開(kāi)展農(nóng)地抵押貸款的制度規(guī)范，包括借款人必須是農(nóng)業(yè)耕種和經(jīng)營(yíng)者、土地抵押貸款不超過(guò)評(píng)估價(jià)值的85%、建立強(qiáng)制保險(xiǎn)制度等?！兜乱庵巨r(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行法》《德國(guó)民法典》《德國(guó)擔(dān)保法》都明確了農(nóng)地抵押權(quán)和準(zhǔn)予抵押權(quán)的流通，并共同對(duì)所涉及的當(dāng)事主體，即農(nóng)民、土地抵押信用合作社、農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行之間的權(quán)利義務(wù)給予較為詳細(xì)的規(guī)定。法國(guó)《土地銀行法》明確了土地銀行的性質(zhì)，規(guī)范其管理運(yùn)行。
依法保障對(duì)農(nóng)地信貸系統(tǒng)的支持，強(qiáng)化政策支農(nóng)功能。美國(guó)《緊急農(nóng)業(yè)抵押貸款法案》和《農(nóng)業(yè)信用法》要求，保障農(nóng)場(chǎng)主獲得低息貸款、發(fā)行國(guó)債為農(nóng)業(yè)信用系統(tǒng)籌措資金、以財(cái)政資金支持土地銀行辦理委托貸款業(yè)務(wù)以及建立信貸救濟(jì)與保險(xiǎn)體系防范風(fēng)險(xiǎn)。法國(guó)《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》和《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補(bǔ)充法》規(guī)定，應(yīng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)土地和農(nóng)業(yè)機(jī)械的大農(nóng)戶(hù)給予無(wú)息或低息貸款。
依法對(duì)抵押人的基本生活與生產(chǎn)給予保護(hù)?！睹绹?guó)聯(lián)邦法典》將“家園地豁免”條例延伸至農(nóng)地抵押貸款。如果抵押人先前耕作收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)，則允許抵押人在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)和抵押物出售過(guò)程中租借他的主要住處、住處周?chē)禺a(chǎn)、農(nóng)用建筑物以及不超過(guò)10英畝的相鄰?fù)恋亍?ldquo;家園”租賃的租期不能超過(guò)5年，但也不可低于3年，“家園”承租人享有優(yōu)先回購(gòu)權(quán)。
以合作社為基礎(chǔ)建立農(nóng)地管理平臺(tái)
農(nóng)地抵押貸款運(yùn)行的先決條件是要有一個(gè)良好的土地登記和地籍管理制度。美國(guó)土地登記制度規(guī)定，除少數(shù)未開(kāi)發(fā)區(qū)域外，所有農(nóng)地開(kāi)發(fā)均應(yīng)符合政府土地規(guī)劃要求，并應(yīng)將每塊農(nóng)地的面積、用途、權(quán)屬等宗地狀況在政府部門(mén)進(jìn)行詳細(xì)初始登記。農(nóng)地所有者以土地抵押申請(qǐng)借款時(shí)，須提供合法的土地所有權(quán)證；經(jīng)過(guò)土地銀行的審核、測(cè)量、估價(jià)后準(zhǔn)予貸款的，將土地抵押證件收存，并將評(píng)估報(bào)告報(bào)送農(nóng)場(chǎng)信貸管理局。德國(guó)相關(guān)制度規(guī)定，在提交土地所有權(quán)證明申請(qǐng)農(nóng)地抵押貸款時(shí)，還需要清晰說(shuō)明抵押土地位置、面積等具體信息，并有專(zhuān)門(mén)人員對(duì)土地進(jìn)行測(cè)量評(píng)估以確立土地價(jià)值。2007年，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)成立了“農(nóng)地銀行”，建立了土地信息平臺(tái)，在自行登記申報(bào)基礎(chǔ)上，由農(nóng)漁會(huì)協(xié)助實(shí)地勘查、拍照，確定土地標(biāo)示、位置和土地利用現(xiàn)況。
合作組織作為農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的中間平臺(tái)發(fā)揮著聚合土地、降低交易成本、互助支持、防范風(fēng)險(xiǎn)的重要作用。在美國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)，想通過(guò)農(nóng)地獲得抵押貸款必須加入合作社，并向合作社繳納一定的入會(huì)費(fèi)或入股金。法國(guó)、日本、臺(tái)灣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者雖然可以直接申請(qǐng)土地抵押貸款，但實(shí)際操作中基層合作組織仍承擔(dān)了大量的服務(wù)功能，發(fā)揮著核心樞紐作用。比如，日本農(nóng)協(xié)和臺(tái)灣農(nóng)會(huì)提供農(nóng)地租賃和買(mǎi)賣(mài)信息、農(nóng)地勘測(cè)與評(píng)估等服務(wù)。
以完整的金融服務(wù)鏈分散農(nóng)地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)
發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的農(nóng)地金融是一個(gè)層層嵌套和相互支持的體系，獲得了信貸合作、信用保證、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和信貸保險(xiǎn)、信貸協(xié)助、農(nóng)地抵押債券和銀行基金等全方位、多層次金融服務(wù)的共同支撐，能夠更好地防范風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)地信貸的持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。
美國(guó)1987年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)信貸法》規(guī)定，每家銀行在單獨(dú)承擔(dān)義務(wù)的同時(shí)，還要共同分擔(dān)聯(lián)邦土地銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)，形成了農(nóng)地金融體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)與互助機(jī)制。聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司、聯(lián)邦農(nóng)場(chǎng)信貸協(xié)助會(huì)、農(nóng)業(yè)信貸協(xié)助公司、農(nóng)場(chǎng)信貸保險(xiǎn)公司、農(nóng)場(chǎng)信貸銀行基金延長(zhǎng)和擴(kuò)展了美國(guó)農(nóng)地金融服務(wù)鏈條，共同起到了防范和分擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)的作用。美國(guó)1971年的《農(nóng)場(chǎng)信貸法》要求銀行按未償還債務(wù)的2%向農(nóng)場(chǎng)信貸保險(xiǎn)公司繳納貸款保險(xiǎn)費(fèi)，成立農(nóng)場(chǎng)信貸保險(xiǎn)基金。當(dāng)銀行發(fā)生貸款無(wú)法償還或借款人退股不能等值返回時(shí)，先由農(nóng)場(chǎng)信貸保險(xiǎn)基金歸還，不足后再通過(guò)農(nóng)業(yè)信貸協(xié)助公司以購(gòu)買(mǎi)優(yōu)先股的形式提供資金予以歸還。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在1983年成立了農(nóng)業(yè)信用保證基金。農(nóng)民申請(qǐng)土地抵押貸款的同時(shí)要向農(nóng)業(yè)信用保證基金繳納一定數(shù)額的保證金，由農(nóng)業(yè)信用保證基金為該項(xiàng)貸款提供擔(dān)保。當(dāng)發(fā)生逾期貸款時(shí)，農(nóng)業(yè)貸款機(jī)構(gòu)可以向農(nóng)業(yè)信用保證基金申請(qǐng)代為清償。
建立引導(dǎo)金融資本向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投入的長(zhǎng)效機(jī)制
我國(guó)農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)型需要大規(guī)模、長(zhǎng)期性建設(shè)資金的投入，包括基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)用設(shè)施、機(jī)械化設(shè)備、土壤改良等。僅靠財(cái)政，這是難以負(fù)擔(dān)的，現(xiàn)行農(nóng)村金融體系也缺乏能力、動(dòng)力和可行的商業(yè)方式給予充分支持。因而，我國(guó)迫切需要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)農(nóng)地金融制度經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款之上建立政府支持的農(nóng)地債券化機(jī)制，以政策性的社會(huì)籌資、市場(chǎng)化的運(yùn)行模式為基礎(chǔ)重構(gòu)農(nóng)業(yè)政策性金融體系，在制度上建立引導(dǎo)金融資本向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投入的長(zhǎng)效機(jī)制。
首先，加強(qiáng)法律的支持和保障，對(duì)農(nóng)地抵押融資進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法。一方面，修訂《物權(quán)法》《擔(dān)保法》和《農(nóng)村土地承包法》，明確農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押以及抵押債權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)益，為農(nóng)地抵押貸款和發(fā)行農(nóng)地抵押債券提供法律保障。另一方面，制定專(zhuān)門(mén)的農(nóng)地抵押貸款法，限定開(kāi)展農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)及農(nóng)村土地專(zhuān)營(yíng)機(jī)構(gòu)的資格條件、農(nóng)地抵押貸款的發(fā)放條件、抵押土地及其處置后的使用范圍，規(guī)范和約束農(nóng)民、土地合作社、土地銀行、土地收儲(chǔ)公司等農(nóng)地金融業(yè)務(wù)主體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，建立配套信用保證、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、貸款保險(xiǎn)、信用救助、農(nóng)地收儲(chǔ)制度以及相應(yīng)責(zé)任主體在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)對(duì)貸款的代償責(zé)任。
其次，完善市場(chǎng)服務(wù)體系，建立規(guī)范非營(yíng)利的農(nóng)地專(zhuān)營(yíng)機(jī)構(gòu)。整合現(xiàn)行的土地合作社、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)以及土地產(chǎn)權(quán)融資服務(wù)平臺(tái)等機(jī)構(gòu)，構(gòu)建統(tǒng)一的農(nóng)村土地服務(wù)平臺(tái)，以農(nóng)地確權(quán)登記為基礎(chǔ)，建立起支撐農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的農(nóng)地基礎(chǔ)信息系統(tǒng)、價(jià)值評(píng)估系統(tǒng)、供需對(duì)接與交易支持系統(tǒng)。建立國(guó)家農(nóng)村土地抵押銀行，以政府信用為擔(dān)保發(fā)行農(nóng)地抵押債券，在公開(kāi)市場(chǎng)上籌集資金，建立對(duì)基層土地抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)的“批發(fā)貸款”機(jī)制，從資金來(lái)源上解決當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制與農(nóng)村金融需求不匹配的問(wèn)題。建立政策性的農(nóng)村土地收儲(chǔ)基金和土地開(kāi)發(fā)服務(wù)公司，配合高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、土壤改良、生態(tài)修復(fù)治理等項(xiàng)目，對(duì)因土地經(jīng)營(yíng)價(jià)值下降而難以流轉(zhuǎn)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的土地進(jìn)行政策性收儲(chǔ)，對(duì)土地實(shí)行連片整理、農(nóng)田改造、修復(fù)整治，待恢復(fù)土地生產(chǎn)力之后再進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。
再次，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、貸款保險(xiǎn)以及信貸援助制度。支持保險(xiǎn)公司針對(duì)特色化、規(guī)模化農(nóng)業(yè)推出賠付率更高的商業(yè)保險(xiǎn)，在財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上建立農(nóng)地抵押的強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。由各銀行按照未償還農(nóng)地抵押貸款的2%繳納貸款保險(xiǎn)金，財(cái)政上給予一定比例配套資助，在國(guó)家層面建立農(nóng)業(yè)信貸保險(xiǎn)基金。建立農(nóng)地金融的信貸援助制度，利用財(cái)政入股注資、央行借款或貼現(xiàn)、銀行間借款以及債權(quán)買(mǎi)入等機(jī)制，幫助化解風(fēng)險(xiǎn)。
最后，穩(wěn)定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，支持長(zhǎng)期穩(wěn)定的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，支持符合條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)期租賃土地進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，對(duì)流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)及其附著資產(chǎn)給予確權(quán)頒證，創(chuàng)造市場(chǎng)有效的貸款需求主體和法律有效的抵押標(biāo)的，探索建立長(zhǎng)期農(nóng)地租賃的貸款按揭制度。完善對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的支持政策，加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施配套、設(shè)施與設(shè)備升級(jí)改造、新技術(shù)采納、新銷(xiāo)售渠道開(kāi)拓及實(shí)行環(huán)境友好型生產(chǎn)的政策性資助。在強(qiáng)化政策引導(dǎo)功能的基礎(chǔ)上，由政策疊加效應(yīng)促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成長(zhǎng)，降低其面臨的銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)。
（本文作者分別為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室處長(zhǎng)，本文系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部“農(nóng)村土地金融的制度與模式研究”課題成果之一）