績(jī)效評(píng)估是中國(guó)城市治理創(chuàng)新的一個(gè)重要領(lǐng)域。作為一種管理工具，績(jī)效評(píng)估對(duì)于強(qiáng)化行政部門的責(zé)任意識(shí)，提升政府回應(yīng)性和服務(wù)效率，促使政府部門貼近基層、貼近群眾具有重要作用。近年來，在住建部的推動(dòng)下，中國(guó)很多城市通過建設(shè)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，形成了中國(guó)特色的城市治理績(jī)效評(píng)估模式。進(jìn)入21世紀(jì)以來，美國(guó)很多城市也在利用信息技術(shù)，構(gòu)建基于市政熱線的部門績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)。這里選取北京市朝陽區(qū)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)和美國(guó)巴爾第摩市CitiStat系統(tǒng)為案例，通過對(duì)兩者的運(yùn)作機(jī)制和實(shí)際效果進(jìn)行對(duì)比分析，提出完善我國(guó)城市治理績(jī)效評(píng)估的制度安排。
城市治理績(jī)效評(píng)估的價(jià)值導(dǎo)向
城市治理績(jī)效評(píng)估基于“不測(cè)評(píng)就無以改進(jìn)”的理念，通過績(jī)效測(cè)量和評(píng)價(jià)促使各部門提升組織績(jī)效、增強(qiáng)公共責(zé)任意識(shí)、改進(jìn)資源配置、加強(qiáng)過程控制。從價(jià)值定位看，政府績(jī)效評(píng)估存在內(nèi)部控制和外部責(zé)任兩種導(dǎo)向。內(nèi)部控制導(dǎo)向以提升執(zhí)行力為核心關(guān)注，它在行政系統(tǒng)內(nèi)部簽署績(jī)效合同，通過自上而下的途徑開展績(jī)效測(cè)量和考評(píng)，促使各部門及官員改進(jìn)工作，提升執(zhí)行效率和公共服務(wù)質(zhì)量。早期的政府績(jī)效評(píng)估普遍注重內(nèi)部控制，績(jī)效評(píng)估成為上級(jí)控制下級(jí)的一種工具。
外部責(zé)任導(dǎo)向以提升社會(huì)滿意度為訴求，它凸顯了政府的社會(huì)責(zé)任，反映了政府與社會(huì)互動(dòng)的價(jià)值取向。
20世紀(jì)90年代以來，隨著“顧客導(dǎo)向、質(zhì)量為本”成為行政改革的主題，西方城市治理在注重內(nèi)部控制的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)公眾參與，凸顯外部責(zé)任對(duì)政府部門的約束。在外部責(zé)任導(dǎo)向下，城市治理績(jī)效評(píng)估以公眾滿意度為第一目標(biāo)，而行政效率則是第二位的，因?yàn)樾手挥性跐M足公眾需求時(shí)才有意義。外部責(zé)任導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估主要通過民意調(diào)查、用戶調(diào)查、市民投訴等方式進(jìn)行績(jī)效測(cè)量。
城市治理績(jī)效評(píng)估的典型案例
為提高城市治理水平，北京市2004年開始探索建設(shè)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，通過劃分單元網(wǎng)格并配置專門的監(jiān)督員隊(duì)伍，強(qiáng)化對(duì)行政部門履行職責(zé)不到位的監(jiān)督力度。2005年，住建部在全國(guó)范圍內(nèi)推廣網(wǎng)格化管理模式，北京市也將這一管理創(chuàng)新推廣到整個(gè)城區(qū)。目前，城六區(qū)和近郊區(qū)已全面建成網(wǎng)格化管理系統(tǒng)。這里以北京市朝陽區(qū)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)為案例，并與美國(guó)巴爾第摩市CitiStat系統(tǒng)進(jìn)行比較分析。
北京市朝陽區(qū)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)
北京市網(wǎng)格化管理系統(tǒng)由各區(qū)分別建設(shè)和運(yùn)行。朝陽區(qū)轄區(qū)面積470平方公里，現(xiàn)有常住人口392萬人，是北京市城六區(qū)中面積最大、人口最多的行政區(qū)，也是北京國(guó)際化程度最高的城區(qū)。2005年，朝陽區(qū)開始建設(shè)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)。它依據(jù)監(jiān)督權(quán)與執(zhí)法權(quán)相分離的原則，設(shè)立專門的監(jiān)督指揮中心，負(fù)責(zé)對(duì)城市運(yùn)行出現(xiàn)的問題進(jìn)行立案監(jiān)督，根據(jù)立案量和處置情況對(duì)各部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。
網(wǎng)格化管理系統(tǒng)的構(gòu)成要素主要有四點(diǎn)：一是單元網(wǎng)格。單元網(wǎng)格是網(wǎng)格化管理的最小空間單位。它一般以社區(qū)為基礎(chǔ)，將城區(qū)劃分為若干個(gè)邊界清晰的空間單元。每個(gè)監(jiān)督員負(fù)責(zé)巡邏幾個(gè)單元網(wǎng)格，從而保證城市運(yùn)行監(jiān)管不留死角。二是監(jiān)督員。監(jiān)督員負(fù)責(zé)在單元網(wǎng)格內(nèi)巡邏，一旦發(fā)現(xiàn)市政設(shè)施、公共服務(wù)和社會(huì)治理存在問題，立即用專門配置的手機(jī)向監(jiān)督指揮中心上報(bào)問題信息。截至2014年底，朝陽區(qū)城市管理監(jiān)督指揮中心聘有1400多名專職監(jiān)督員。三是非緊急救助熱線。為方便公眾參與，朝陽區(qū)對(duì)工商、市政、房管等多個(gè)部門的熱線電話進(jìn)行整合，設(shè)置了統(tǒng)一的“96105”非緊急救助政府熱線。當(dāng)市民發(fā)現(xiàn)問題、提出投訴或服務(wù)請(qǐng)求時(shí)，可撥打政府熱線。該熱線呼叫中心聘有160名工作人員，可同時(shí)接通多個(gè)熱線呼叫。四是監(jiān)督指揮中心。監(jiān)督指揮中心獨(dú)立于各職能部門之外，專門負(fù)責(zé)管理監(jiān)督員和“96105”非緊急救助熱線，依據(jù)問題信息對(duì)各部門履行職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，并定期開展績(jī)效評(píng)價(jià)，促使各部門履行法定職責(zé)。
在傳統(tǒng)城市管理模式下，各部門既是公共服務(wù)供給的管理者，也是自身績(jī)效的評(píng)價(jià)者。由于缺少獨(dú)立的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，各部門對(duì)現(xiàn)存問題的責(zé)任意識(shí)較差，不能及時(shí)回應(yīng)公眾訴求。網(wǎng)格化管理通過設(shè)置專門的監(jiān)督指揮中心，為獨(dú)立開展績(jī)效評(píng)估提供了組織保證。
網(wǎng)格化管理系統(tǒng)的成效
首先，網(wǎng)格化管理系統(tǒng)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)城市治理存在的問題。發(fā)現(xiàn)問題是改進(jìn)管理的前提，發(fā)現(xiàn)不了問題信息，改進(jìn)管理就難以落到實(shí)處。網(wǎng)格化管理系統(tǒng)依靠監(jiān)督員巡查和熱線電話獲取問題信息。2014年，朝陽區(qū)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)共立案各類城市問題145.1萬件，其中監(jiān)督員上報(bào)問題約占93%，熱線電話投訴約占7%。
其次，網(wǎng)格化管理系統(tǒng)強(qiáng)化了常態(tài)監(jiān)督力度，并對(duì)各部門實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)。在對(duì)監(jiān)督員和政府熱線反映的問題信息進(jìn)行確認(rèn)后，監(jiān)督指揮中心立即啟動(dòng)問題立案，并將信息反饋給相關(guān)責(zé)任部門，要求按照績(jī)效承諾進(jìn)行處置，并根據(jù)立案量和處置結(jié)果開展部門績(jī)效評(píng)估。通過開展網(wǎng)格化管理，朝陽區(qū)顯著強(qiáng)化了對(duì)新增違章建筑、噪聲擾民、暴露垃圾、非法小廣告、道路破損、機(jī)動(dòng)車亂停放、非法游商、黑車?yán)偷葐栴}的立案查處力度。
最后，網(wǎng)格化管理系統(tǒng)提升了部門回應(yīng)性和行政效率。常態(tài)監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)既強(qiáng)化了各部門的責(zé)任意識(shí)，也為部門改進(jìn)績(jī)效提供了激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果，區(qū)政府可快速識(shí)別哪些部門處于低效狀態(tài)，從而優(yōu)化資源配置，并啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制。
巴爾第摩市CitiStat績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)
近年來，美國(guó)城市也在利用信息技術(shù)，構(gòu)建基于熱線電話的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)。這里以馬里蘭州巴爾第摩市于2000年創(chuàng)建的CitiStat系統(tǒng)為例。CitiStat是一種以問題信息為驅(qū)動(dòng)的追蹤監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)和決策分析系統(tǒng)，目的在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，促使相關(guān)部門快速采取行動(dòng)。CitiStat由城市（City）與統(tǒng)計(jì)（Statistics）兩個(gè)單詞組合而成，它主要通過非緊急救助熱線電話收集城市運(yùn)行的問題信息，同時(shí)也要求各部門提交績(jī)效數(shù)據(jù)。在每?jī)芍苷匍_一次的市政績(jī)效會(huì)議上，市長(zhǎng)與各部門負(fù)責(zé)人一起參會(huì)。市長(zhǎng)通過績(jī)效數(shù)據(jù)識(shí)別哪些領(lǐng)域處于低效狀態(tài)，并尋求改進(jìn)對(duì)策。由于顯著地提升了市政服務(wù)的質(zhì)量和效率，2004年，該系統(tǒng)被哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院授予美國(guó)地方政府管理創(chuàng)新獎(jiǎng)。
CitiStat系統(tǒng)的構(gòu)成要素主要包括以下內(nèi)容：一是熱線電話。除“911”緊急呼叫熱線外，巴爾第摩市設(shè)有統(tǒng)一的“311”非緊急救助熱線，專門負(fù)責(zé)受理市民投訴和提出公共服務(wù)需求。二是評(píng)估機(jī)構(gòu)。巴爾第摩市設(shè)有專門的CitiStat辦公室。2000年該系統(tǒng)剛啟動(dòng)時(shí)，績(jī)效管理辦公室聘用了1名主任和8名工作人員。在此后的運(yùn)行中，該機(jī)構(gòu)雇員一直穩(wěn)定在6-8人之間，其中絕大多數(shù)是數(shù)據(jù)分析人員。三是績(jī)效數(shù)據(jù)。在CitiStat系統(tǒng)運(yùn)作初期，CitiStat辦公室主要依賴于部門提交的數(shù)據(jù)進(jìn)行績(jī)效管理，例如根據(jù)雇員和財(cái)政數(shù)據(jù)分析部門績(jī)效狀況。CitiStat系統(tǒng)實(shí)施六年以后，該系統(tǒng)轉(zhuǎn)而主要依靠非緊急救助熱線獲取市民的投訴和需求信息。四是績(jī)效會(huì)議。巴爾第摩市每隔兩周召開一次市政績(jī)效會(huì)議，市長(zhǎng)和各部門負(fù)責(zé)人均參加會(huì)議，一起討論績(jī)效數(shù)據(jù)。如果某部門績(jī)效較差，其負(fù)責(zé)人要當(dāng)場(chǎng)接受質(zhì)詢，并做出績(jī)效承諾。在兩周后的會(huì)議上，將追蹤相關(guān)數(shù)據(jù)，并與過去的績(jī)效數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，以檢驗(yàn)相關(guān)部門是否采取有效行動(dòng)，以及績(jī)效改進(jìn)狀況。CitiStat系統(tǒng)通過持續(xù)的問題信息集成和績(jī)效數(shù)據(jù)分析，使市長(zhǎng)和各部門負(fù)責(zé)人可掌握城市治理的總體狀況，同時(shí)也形成了追蹤問責(zé)機(jī)制，促使各部門必須關(guān)注市民需求及變化情況，不斷改進(jìn)公共服務(wù)。
CitiStat系統(tǒng)的實(shí)際成效
首先，提升了部門回應(yīng)性和公共服務(wù)效率。在該系統(tǒng)建立之前，巴爾第摩市政府雇員缺勤嚴(yán)重、市政部門反應(yīng)遲緩、政府預(yù)算赤字嚴(yán)重、犯罪率居高不下。CitiStat系統(tǒng)運(yùn)行以后，該市明顯縮短了垃圾收集、積雪清理、市民投訴和需求的回應(yīng)時(shí)間。該系統(tǒng)還有效地降低了犯罪率。2000年，巴爾第摩市的暴力犯罪率在全美30個(gè)最大城市中位居第二。該系統(tǒng)實(shí)施三年以后，犯罪率降低了14個(gè)百分點(diǎn)，下降率在全美主要城市中排名第一。
其次，節(jié)約了大量財(cái)政支出。該系統(tǒng)實(shí)施的第一年，巴爾第摩市就節(jié)約了1300多萬美元經(jīng)費(fèi)。具體包括：減少加班費(fèi)600萬美元，減少項(xiàng)目行動(dòng)費(fèi)102萬美元，減少事故損失費(fèi)123萬美元，減少運(yùn)行費(fèi)用131萬美元，同時(shí)增加財(cái)政收入364萬美元。從2000年到2007年，在七年時(shí)間里，該系統(tǒng)共節(jié)約了3.5億美元財(cái)政支出，消除了長(zhǎng)期存在的預(yù)算赤字，財(cái)產(chǎn)稅稅率也降低到過去30年的最低水平。
最后，該系統(tǒng)的運(yùn)行成本很低。CitiStat系統(tǒng)使用有限的管理軟件和小規(guī)模的工作團(tuán)隊(duì)，主要負(fù)責(zé)績(jī)效數(shù)據(jù)分析，以監(jiān)督各部門的執(zhí)行情況。該系統(tǒng)建設(shè)總計(jì)花費(fèi)了28.5萬美元，每年運(yùn)行成本約40萬美元，主要用于支付人員工資。
由于成效顯著，近年來美國(guó)很多大城市都在借鑒巴爾第摩市的經(jīng)驗(yàn)，建立各自的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)。例如，紐約市建立了CPR系統(tǒng)，亞特蘭大市建立了ALTStat系統(tǒng)，舊金山市建立了SFStat系統(tǒng)，羅德島州普羅維登斯市實(shí)施了ProvStat系統(tǒng)，密蘇里州圣路易斯市開發(fā)了CitiView系統(tǒng)，紐約州錫拉丘茲市（雪城）建立了SyraStat系統(tǒng)，華盛頓州金縣（King County）實(shí)施了KingStat系統(tǒng)，佛羅里達(dá)州棕櫚灣創(chuàng)立了PalmStat系統(tǒng)。
