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創(chuàng)新地方財政能力建設(shè)的思維與實(shí)踐(2)

地方財政能力建設(shè)的新舉措

央地財政關(guān)系是現(xiàn)代國家最根本的治理結(jié)構(gòu)之一,具有牽一發(fā)而動全身的作用,對其改革需要進(jìn)行頂層設(shè)計,統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進(jìn),合理劃分財政收支,有效調(diào)動中央和地方兩方面積極性。

要堅持統(tǒng)分結(jié)合,以統(tǒng)為主的原則。近年來,人們常常以美國為代表的聯(lián)邦制國家為藍(lán)本,認(rèn)為央地財政關(guān)系應(yīng)該遵循財權(quán)和事權(quán)對稱的原則,大力向地方分權(quán)。改革開放以來,為了打破計劃經(jīng)濟(jì)體制時期中央高度集權(quán)、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制,沿著放權(quán)讓利的路徑,增強(qiáng)地方財權(quán),極大地調(diào)動了地方積極性。但是,其也導(dǎo)致了地方政府亂收費(fèi)、亂攤派,推行土地財政等一系列問題,加重了社會負(fù)擔(dān),嚴(yán)重?fù)p害了民眾利益,這些亂象側(cè)面反證了對地方政府下放財權(quán)需謹(jǐn)慎。聯(lián)邦制國家央地之間實(shí)行徹底的分權(quán),各自獨(dú)立性強(qiáng),州級可自定本州憲法,政府財權(quán)相對獨(dú)立、完整。我國是單一制國家,央地財政始終都應(yīng)堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則,統(tǒng)分結(jié)合,以統(tǒng)為主。新一輪央地關(guān)系的改革,實(shí)際上也是強(qiáng)調(diào)地方財政建設(shè)的新方案應(yīng)該由中央統(tǒng)一部署,對地方先行先試的創(chuàng)新探索也應(yīng)該由中央及時授權(quán),扭轉(zhuǎn)長期以來地方政府各自為政、權(quán)責(zé)不清、人治亂權(quán)的局面。

堅持稅費(fèi)改革聯(lián)動,完善分稅制。1994年開始實(shí)行的分稅制財政體制有兩個特點(diǎn):一是在劃分央地稅種時忽視了稅基的流動性,企業(yè)所得稅、增值稅、營業(yè)稅等都是稅基流動性很強(qiáng)的主體稅種,稅基的流動性會導(dǎo)致稅收和稅源背離的情況。我國東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)稅收政策優(yōu)惠形成“稅收洼地”,其結(jié)果是加劇了地區(qū)之間財政收入能力的嚴(yán)重失衡,割裂了全國市場的統(tǒng)一性;二是分稅制“非”“稅”不分,分稅制僅僅就當(dāng)時既有的稅種在央地之間劃分,不考慮非稅收入的劃分,地方組織的非稅收入不納入央地財政體制進(jìn)行分配,這就大大刺激了地方政府在分稅制之外巧立名目、亂收亂罰、大力組織非稅收入的主動性。由于地方大規(guī)模非稅收入的存在,地方財政對中央財政的依賴度大大降低,表面上看似地方財政能力得到了增強(qiáng),但實(shí)際上是嚴(yán)重擾亂了財政分配秩序。

未來的央地財政體制改革思路應(yīng)該是綜合設(shè)計,基本思路如下:一是稅費(fèi)改革聯(lián)動,大力推進(jìn)費(fèi)改稅;二是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),加大直接稅比重;三是清理稅收優(yōu)惠,維護(hù)全國統(tǒng)一稅制的嚴(yán)肅性;四是對所有流動性稅基的稅收實(shí)行央地分享,二者水漲船高;五是改革稅制,以分成稅收為主、地方專稅結(jié)合構(gòu)建多稅種支撐的地方稅體系;六是以全口徑預(yù)算收入為基礎(chǔ)劃分央地收入,基本維持央地現(xiàn)有收入格局大體不變。

增加中央支出,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。目前,在一般公共預(yù)算的盤子中,中央收入占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于支出占比,而地方財政卻是支出占比相對更高,地方政府高度依賴中央轉(zhuǎn)移支付,其結(jié)果是收入上移、支出下沉,大量資金在上下級之間“雙向流動”,迫使地方不得不“跑部前進(jìn)”。新一輪的央地財政體制改革應(yīng)該調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任,適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任,將中央支出占比提高到35%左右,中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān),使得事權(quán)和支出責(zé)任相互匹配,保障市場更加統(tǒng)一、公平以及基本公共服務(wù)全國范圍內(nèi)的均等化。

(作者為中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授)

 

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[責(zé)任編輯:趙帆]
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