地方政府財政能力評估的基本思路
地方財政能力指標體系
財政能力的發(fā)揮或大小，最終表現(xiàn)為一系列可觀察的政治、經(jīng)濟、社會活動之中，并以這些活動的完成程度來衡量。從地方治理來分析，財政是為實現(xiàn)政府職能服務(wù)的，具體表現(xiàn)在確保地方社會和諧穩(wěn)定、促進當?shù)亟?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)部財政平衡以及應對突發(fā)公共事件等方面。由此也相應地形成四大財政能力。
確保社會和諧穩(wěn)定的能力。從社會層面看，一是保證基本生存條件；二是這種基本保障的可持續(xù)能力；三是確保貧富差距在大眾可接受的范圍之內(nèi)。這些是社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)，可用在當?shù)貥藴氏碌谋Ｕ下手笜藖砗饬?，也可用結(jié)果指標反映，如人類發(fā)展指數(shù)中的營養(yǎng)不良率、人均壽命、就醫(yī)率、入學率等。
從文化、精神層面看，包括基本的社會道德水準，基本的社會誠信，基本的文化知識，基本的信仰和族群融合程度。這取決于政府在教育、文化建設(shè)方面的能力?？捎米迦喝诤下?、不同學歷人口比率、社會誠信度等結(jié)果指標，也可用政府投入的比率等中介指標來反映。
從公共治理來看，一是政府正常運轉(zhuǎn)，尤其是基層政府能否及時化解社會矛盾，有效打擊犯罪，維護社會治安；二是政府的服務(wù)能力、管理能力和與民眾溝通能力；三是公眾對公共機構(gòu)的基本信任。這與政府行政成本的支付能力密切相關(guān)，可以用政府經(jīng)費的保障面和保障率、犯罪率及其變化、信任度等指標來反映。
促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的能力。一是公共投資能力，包括籌資能力、投向的判斷與決策、項目管理能力。如項目庫的建設(shè)、必要的決策程序等是必不可少的，最終看公共投資效率，可以使用公共投資的宏觀效果指標和項目效果指標。
二是構(gòu)建公平競爭環(huán)境的能力，包括稅收、收費的有序、規(guī)范和公平，政府購買性支出的透明、規(guī)范和公平，創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新者有良好的成長環(huán)境等。這是制度因素，其指標可用收費的法治化程度、預算的透明度指數(shù)等，也可用民間投資增長率、利潤率、民營企業(yè)的增長率和就業(yè)率來間接反映。
三是調(diào)動、引導社會資源的能力（資源動員能力），如貼息、擔保、優(yōu)惠、引導性投資、激勵性補貼、補償?shù)仁侄巍Ｋ窃谝欢ǖ膽?zhàn)略規(guī)劃和政策目標下實現(xiàn)的。其反饋指標為這些政策手段的運用是否符合預定的目標，可用這類政策的創(chuàng)新率、民間資金的“擠入率”（擠入效應）和結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度等指標來反映。
保障?。▍^(qū)）內(nèi)財政平衡的能力。除了全國性的財政不平衡，省（區(qū)）內(nèi)的不平衡程度在東、中、西部也都普遍存在。這種能力建設(shè)包括兩個方面：一是解決橫向不平衡問題。?。▍^(qū)）內(nèi)各地（縣），之間差距和差異，在財政上主要表現(xiàn)為財力差距，結(jié)果上表現(xiàn)為基本公共服務(wù)的差距。按照基本公共服務(wù)的定義，可以用各類中介指標（財力水平）和結(jié)果指標（基本公共服務(wù)）衡量這種差距；二是解決縱向不平衡問題，即省、市、縣、鄉(xiāng)之間事權(quán)、財權(quán)、財力之間的匹配不均衡。在事權(quán)既定的條件下，主要表現(xiàn)為財權(quán)或者財力的不平衡。在財權(quán)既定的條件下，則是事權(quán)或者財力的不平衡。在欠發(fā)達地區(qū)，主要是通過財力的調(diào)整來實現(xiàn)縱向平衡。衡量縱向不平衡的指標包括下一級財政的赤字率、債務(wù)依存度、各種欠賬等。
有效應對突發(fā)公共事件的應急反應能力?，F(xiàn)代社會已經(jīng)步入風險社會，各種突發(fā)公共事件發(fā)生的頻率較過去大大增加。缺乏這種應急能力會使財政運行經(jīng)常處于紊亂狀態(tài)。這方面的能力包括應對突發(fā)公共事件的制度安排和財力準備，如公共衛(wèi)生事件、自然災害、工業(yè)和環(huán)境事故、社會騷亂、對地方重要金融機構(gòu)的救援等。衡量指標包括中介指標（如預備費規(guī)模及其占GDP或公共支出比率、可動用的其他資源等）和結(jié)果指標（如經(jīng)濟損失、死亡率的降低程度等）。
評估地方財政能力的三個層次
根據(jù)財政的基本職能目標以及財政實踐運行特征來看，評價地方財政能力應從三個層面考慮：
一是應具備的財政能力，或者說標準財政能力。從系統(tǒng)論來分析，各地財政能力都應當有一個最優(yōu)值，當各地財政能力達到這個最優(yōu)值時，整個國家經(jīng)濟社會系統(tǒng)的功能達到最佳狀態(tài)。作為標準財政能力，它是系統(tǒng)要素相對于系統(tǒng)功能而言的，不是指時間維度上的未來應當達到的能力，更不是指制訂的目標和規(guī)劃，類似于經(jīng)濟學上的靜態(tài)一般均衡分析。根據(jù)“區(qū)域功能定位—政府職能結(jié)構(gòu)的特殊性—應具備的財政能力”的基本邏輯關(guān)系，可以確定一個地方的標準財政能力，包括財政能力數(shù)值以及財政能力表現(xiàn)的基本排序。
二是現(xiàn)實財政能力?，F(xiàn)實財政能力的表現(xiàn)可以從確保社會和諧穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展、保證區(qū)內(nèi)財政平衡、應急反應這四個方面來描述。通過一系列的中介指標和結(jié)果指標，可以反映出財政在這四個方面的能力表現(xiàn)。影響現(xiàn)實財政能力的因素可以分為制度性和非制度性因素，前者包括外部制度性因素（中央對地方的財政制度安排）以及內(nèi)部制度性因素；后者包括經(jīng)濟、社會和自然三大類因素對地方財源、運行成本等方面的影響。現(xiàn)實財政能力的評估的關(guān)鍵是要找出制度因素的影響，即得出“制度系數(shù)”。制度本身不可量化，但可借助于一系列中介指標和結(jié)果指標來判斷制度的影響程度。
三是潛在財政能力。其含義是指通過地方政府的自身努力可以達到而沒有達到的財政能力水平，這包括“資源”和“制度”兩大能力要素的潛力和二者耦合關(guān)系改進的潛力。在既定的經(jīng)濟總量下，自有財力的潛力來自兩方面：稅收收入潛力和非稅收入潛力。前者是指在既定稅收制度和分稅制體制下，地方政府通過提高征管水平和努力程度可以挖掘的稅收潛力；非稅收入潛力是指在既定的制度下通過加強非稅收入的管理來挖掘潛力。非稅收入制度在地方政府的權(quán)限范圍之內(nèi)，可以通過相應的制度改進來挖掘潛力。
優(yōu)化政府財力配置的潛力表現(xiàn)在政府運用財力爭取四大能力目標的實現(xiàn)程度方面的潛力，主要通過制度改進來實現(xiàn)。這可從兩個層次來分析：一是政府財力在既定規(guī)模下的配置格局與地方政府職能結(jié)構(gòu)的要求吻合度，可以從一系列中介指標和結(jié)果指標來判斷這種吻合度的權(quán)重分布；二是具體分析每一項能力目標的實現(xiàn)程度，并得出相應的分值。綜合兩個層面的分析即可得出制度潛力系數(shù)。
簡要的地方財政能力模型
綜合前面的分析，我們可以通過構(gòu)建一個概念模型來進一步分析地方財政能力狀況。在數(shù)據(jù)可獲得的情況下，概念模型可轉(zhuǎn)換為計量模型。該模型的要素有：應具備的財政能力（P1）、現(xiàn)實財政能力（P2）和潛在財政能力（P3），因此會產(chǎn)生M1和M2兩個缺口。
M1表示應具備財政能力與潛在財政能力之間的缺口（P1-P3），即經(jīng)過地方政府努力之后，依然存在的財政能力缺口。地方政府無力彌補這個能力缺口，只能靠中央政府來解決。其解決的辦法無非是將事權(quán)、財權(quán)與財力這三個體制要素進行重新組合：如果事權(quán)劃分不變，則調(diào)整財權(quán)和財力；如果財權(quán)劃分不變，則調(diào)整事權(quán)和財力；如果財力分配格局不變，則只能是調(diào)整事權(quán)和財權(quán)。
M2表示潛在財政能力與現(xiàn)實財政能力之間的缺口（P3-P2），是地方政府應該努力的方向。其解決的途徑和措施主要有：一是在地方既有的制度框架內(nèi)，通過財政資源整合來挖掘潛力；二是通過改革來完善各項制度，在更大的范圍內(nèi)來整合財政資源和提高能力目標的實現(xiàn)程度，使在全國定位所確定的地方治理目標得以有效實現(xiàn)。
（作者為財政部財政科學研究所黨委書記、所長）
