【摘要】 清朝懲明代之弊，為了避免監(jiān)察官員介入黨爭，大力發(fā)展奏折制度，意圖以官員之間的互相監(jiān)督，取代過去的監(jiān)察制度。但隨著奏折制度日漸常規(guī)化，“密”折色彩褪去，奏折已經無法實現官員間互相監(jiān)督的作用，反而使官官相護的現象更加嚴重，官場中的貪腐也愈發(fā)不受約束。監(jiān)察制度的弱化與缺失，是造成清代官員大面積腐敗甚至是有組織犯罪的主要因素之一。
【關鍵詞】 監(jiān)察缺失 集團性腐敗 奏折制度
【中圖分類號】 K249 【文獻標識碼】A
乾隆時期官員貪腐呈現出很強的集團性
清代乾隆時期，中國經濟發(fā)展迅速，國力強盛，但也是官員腐敗案的高發(fā)期，乾隆皇帝的懲貪肅腐曾面臨艱難的局面。
從乾隆四十六年（1781）到四十九年（1784）間，清廷共查出了浙江嘉湖道王燧貪縱營私案、甘肅通省冒賑案、烏魯木齊冒銷帑銀案、山東巡撫國泰貪縱營私案、閩浙總督陳輝祖抽換侵盜入官貲財案和江西巡撫郝碩勒派屬員等六起集團性貪污賄賂大案，每起案件都涉及該省州縣以上官員數十人甚至上百人，且往往持續(xù)數年甚至二三十年后才被發(fā)現。在江西巡撫郝碩的案件中，除了巡撫和藩臬兩司外，還有71名地方官涉案。乾隆帝為了避免全省的行政癱瘓，不得不將涉案的這些官員“免其革任”，只能議罰了事。這些案件不僅牽涉的官員多，而且貪贓過程中官員們默契配合，甚至有組織行動，呈現出很強的集團性。其中又以乾隆四十六年（1781）的甘肅通省冒賑案最具代表性。
清代的甘肅地瘠民貧，但地處軍需要道，餉用浩繁，每年依賴中央協(xié)撥巨額銀兩采買糧食，賑恤災民，供應當地滿漢駐軍。乾隆二十五年（1760）為節(jié)省庫帑，清廷特準甘肅及外省商民，繳糧捐納監(jiān)生，以解當地之需。凡捐糧達到一定數額者，可入國子監(jiān)為監(jiān)生，獲得步入仕途的機會。后因諸弊叢生，朝廷一度下令停止收捐監(jiān)糧。乾隆三十九年（1774），陜甘總督勒爾錦再次奏請恢復捐監(jiān)舊例。在中國古代社會，捐納常是國家用來快速獲得財政來源的一種手段，用于軍需、賑災之急需，但往往蠹害國政民生。乾隆帝對此事也異常小心，但在大學士、首席軍機大臣于敏中的支持和運作下，乾隆帝終于批準此議，并派以擅長理財著稱的官員王亶望為甘肅布政使，在蘭州主持全省捐監(jiān)，乾隆四十二年（1777）王亶望擢升浙江巡撫，王廷贊繼任甘肅布政使，接手繼續(xù)辦理通省捐監(jiān)事宜。
自乾隆三十九年（1774）始，甘肅省連年報旱，請求賑捐。王亶望倚任蘭州知府蔣全迪，將全省各屬災賑捏開分數，酌定輕重，令州縣分報開銷。同時，令各州縣捐監(jiān)無需照例繳糧，而改折銀兩，不必買糧貯倉。凡折捐監(jiān)生、報災分數經藩司議定后，道、府、直隸州照例加結，不得詳查阻止。如實遇災需賑恤時，各州縣除浮冒貪污之外，其實散之數，亦多系放銀抵糧。如此，各州縣浮開貪污所得多落入王亶望等腰包。王廷贊繼任甘肅布政使后，變本加厲，規(guī)定每名監(jiān)生折收銀五十五兩，除另加辦公費四兩之外，再加“心紅紙張”費二兩。據王廷贊乾隆四十二年（1777）十二月二十八日折奏，僅當年一年甘肅全省報捐監(jiān)生共四萬七千零五十二名。①
最終，在王亶望、王廷贊主持捐監(jiān)前后五六年間，甘肅收捐監(jiān)生總計三十萬零四百六十一名，折收銀在一千五百萬以上②，超過全國地丁銀歲入之半，而地丁銀約占國家歲入之六七成。此項巨款大半歸于捏災冒銷，被王亶望、勒爾錦、王廷贊及以下甘肅通省官員所貪污。
乾隆四十六年（1781）七月三十日，首犯王亶望處斬，勒爾錦賜令自盡，王廷贊于本年秋審時亦絞決伏法。其后陸續(xù)正法者共五十六犯，免死發(fā)遣者共四十六犯。一時間甘肅全省行政陷于癱瘓，當年的官員大計不得不暫停。之后，乾隆帝下令停止甘肅捐監(jiān)，陜西、新疆收捐監(jiān)糧一并停止。甘肅通省冒賑案涉案人數之多，涉案金額之大，令乾隆帝一再慨嘆此案系“從來未有之奇貪異事”！
甘肅冒賑案是一個典型的集團性腐敗案例，上有大學士于敏中、陜甘總督勒爾錦等人的庇護與暗中支持，下有甘肅通省府廳州縣官員的全力配合，操盤手王亶望等得以從容運作多年。如果不是乾隆帝足夠精明，恐怕仍然難以發(fā)現。其他貪腐案件雖然沒有像甘肅冒賑案這么有典型的組織性，但每個案子都有大批官員涉案，集團性政治腐敗成為這些案件的一個共同特點。
至此人們不禁要問：如此驚天數額的貪腐，為什么大清官場竟然沒有一人舉報而必須由皇帝自己去發(fā)現？清朝的監(jiān)察系統(tǒng)哪里去了？
清朝皇帝不重視監(jiān)察官員在懲貪防腐中的作用，而是通過奏折讓官員們互相監(jiān)督
根據《清會典》記載，清代掌握監(jiān)察大權的部門是都察院，負責掌司風紀，監(jiān)察百官的政績與品德。都察院下設十五道監(jiān)察御史和六科給事中，監(jiān)察御史分別對全國各省的刑名事務進行審核、監(jiān)察，給事中則分別對口監(jiān)察吏、戶、禮、兵、刑、工等中央各部院的事務。二者合成“科道”。
然而，清代的科道體制最大的變化有兩點：第一，御史作為監(jiān)察官員，不但失去了自宋明以來巡視地方的權力，陷入到日益繁瑣的程序性事務，而且，科道官員通過“風聞奏事”的權力也幾乎喪失殆盡。言官動輒以風聞無憑獲咎、獲罪，不能隨意彈劾官員，且常以黨爭之嫌得罪。第二，給事中作為封駁官員，不但在管理上被劃入都察院，視同御史，而且在實際政務運行過程中，已沒有實際上的封駁權。
而且，從查辦各次大案來看，乾隆皇帝很少依賴于都察院，幾乎從不把貪腐大案交給監(jiān)察系統(tǒng)處理，而主要由他自己察覺后，派專門的欽差大臣前往查核。所以，乾隆帝的懲貪力度不可謂不大，但并沒有形成一套成熟的對官員權力的制約、監(jiān)察機制。受制度所限，監(jiān)察官員難以在清代的懲貪反腐事務中有所作為。少了這層制度上的監(jiān)督監(jiān)察，僅僅依靠皇帝一己之力，并不能形成對官員權力的有效制約，也就無法阻止官場腐敗的泛濫。
清朝皇帝之所以不重視監(jiān)察官員在懲貪防腐中的作用，是因為他們擔心這些官員乘機介入黨爭、重蹈明朝覆轍。而且，自康熙、雍正時形成的奏折制度，在很大程度上具有監(jiān)督官員的作用。在康、雍二帝看來，通過奏折讓官員們互相監(jiān)督，比將監(jiān)察大權交給科道官員更為有效地防止黨爭，可以避免科道言官因介入黨爭而導致信息不準的弊病。
按照康、雍二帝的設想，奏折制度在一定程度上可以取代督察院科道官員監(jiān)察百官的職能，各省官員可以通過奏折向皇帝密報任何人的任何事情，其嚴密程度遠超科道體制。然而，為什么乾隆時期的諸多貪腐大案中，我們也很難看到奏折制度的作用呢？
