優(yōu)秀的企業(yè)是競爭機(jī)制篩選出來的，而不是設(shè)計(jì)與保護(hù)的結(jié)果。不當(dāng)保護(hù)不但影響企業(yè)的公平與活力，而且會形成壟斷，抑制創(chuàng)新。國企改革的重心不應(yīng)該聚焦在“一企一策”，而是要從制度設(shè)計(jì)上促進(jìn)企業(yè)競爭，以優(yōu)勝劣汰機(jī)制激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動力。可以考慮在資本、國企高管、國企員工三個層面實(shí)施“暢通工程”，即資本進(jìn)出暢通、高層進(jìn)退暢通、員工流動暢通。
資本進(jìn)出暢通，用以解決投資者在場內(nèi)“用手投票”和場外“用腳投票”的問題，使資本配置到高效率的領(lǐng)域?；旌纤兄圃诠蓹?quán)主體上是多元的，在股權(quán)結(jié)構(gòu)上是動態(tài)的，沒有資本通暢，市場選擇與優(yōu)勝劣汰的法則就無法生效。
高層進(jìn)退暢通，用以解決管理層專業(yè)化和職業(yè)化的問題，吸引更多優(yōu)秀人才為國效力。優(yōu)秀的企業(yè)家是稀缺資源，必須通過競爭機(jī)制培養(yǎng)并留住。如果國企依舊是半個政府，依然在“謀人”與“謀事”之間消耗精力，則無法贏得競爭優(yōu)勢。
員工流動暢通，用以解決國家利益高于集體利益的問題，給予全社會勞動者公平的機(jī)會。國企區(qū)隔了勞動力市場，產(chǎn)生了部門利益和團(tuán)體利益，這種利益與“軟預(yù)算約束”形成粘性，降低了人才活力，阻隔了勞動力市場的配置效率。
如果在上述三方面無法以創(chuàng)新的競爭環(huán)境與競爭機(jī)制促使企業(yè)充分競爭，以市場為主導(dǎo)的資源配置機(jī)制就難以形成，倉促實(shí)施混合所有制，國企必將積累更多、更大的困難。
資本市場的規(guī)范與創(chuàng)新
規(guī)范資本市場建設(shè)。資本進(jìn)出暢通要做到產(chǎn)權(quán)清晰、主體平等、規(guī)則公正。其中，產(chǎn)權(quán)清晰是首要條件。國有資本應(yīng)明確代理人，職責(zé)清晰，考核清楚，國有資本投資公司的成立是一個良好的開端，但仍無法解決代理問題。如果公共資產(chǎn)的對應(yīng)關(guān)系依然是模糊的，那么就依然不能激發(fā)民眾對國有資產(chǎn)保值增值的關(guān)心。
資本主體平等是資本暢通的必要條件。國有資本和社會各類資本在公開市場上投資有價值的企業(yè)，應(yīng)獲得同等機(jī)會，但當(dāng)前對資本的約束與保護(hù)措施尚不完善，民營資本頗有顧慮。此外，改革開放以來擴(kuò)大的貧富分化導(dǎo)致民營資本的財(cái)富集中度較高，普通民眾無法進(jìn)入門檻頗高的股權(quán)交易市場，分化帶來的對立情緒不利于社會公平公正地對待資本權(quán)利。
規(guī)則公正是資本進(jìn)出通暢的保障。民營資本對股權(quán)等問題的顧慮，都是源自于規(guī)則的缺失。國企股權(quán)集中度高，民企不愿成為配角，而讓民資控股又會出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失的擔(dān)憂，市場規(guī)則必須要能保證價格公開、交易公正、同股同權(quán)，否則“摸著石頭過河”就會演變成“攪混了水摸魚”。
創(chuàng)設(shè)國民投資基金。能否進(jìn)一步明確與細(xì)化公有產(chǎn)權(quán)，通過構(gòu)建新的投資主體協(xié)同資本權(quán)益，并作為混合所有制改革的重要力量？筆者建議構(gòu)造新的投資工具來改善資本與分配關(guān)系。
第一，創(chuàng)設(shè)含有國民權(quán)益的投資基金。國有資本投資公司雖然使國資不再虛位，但所有者依然虛化。公有制包含了平等的所有權(quán)，也應(yīng)包含平等的投資權(quán)。投資國有資產(chǎn)是國民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的組成部分，每個人的投資限額在數(shù)量上等于全部國有資產(chǎn)除以全國人口數(shù)，個人在限額內(nèi)自由出資，即可形成“國民投資基金”。基金可由人大授權(quán)的機(jī)構(gòu)管理，參與混合所有制改革，履行出資人職能。
基金購入國企股份后，既保留了“公有”之名，又有了對應(yīng)的所有者。參照農(nóng)村土地改革“可以確權(quán)確股不確地”②的政策，國民投資基金同樣可以實(shí)現(xiàn)“確權(quán)確股不確企”?；鹪试S贖回和申購，只分紅，不轉(zhuǎn)本，不允許轉(zhuǎn)讓與抵押。新生兒自動獲得基金認(rèn)購權(quán)，亡故后國民權(quán)益相應(yīng)消失，個人賬戶贖回銷戶。
第二，基金的募集規(guī)模。基金分國家與省區(qū)兩級，募集規(guī)模由兩級國有資產(chǎn)總額確定。以財(cái)政部及銀監(jiān)會公開數(shù)據(jù)測算，2013年末中央國企凈資產(chǎn)26.6萬億元，地方國企凈資產(chǎn)20.4萬億元，這即為當(dāng)前兩級基金的募集規(guī)模。以13.3億人測算，全國每人能認(rèn)購的國家級基金上限約2萬元，各省由于國資規(guī)模不同，認(rèn)購上限各異。由于并非每人都有意愿或足夠的積蓄購買基金，假設(shè)首批認(rèn)購額為募集規(guī)模的20%，則國家級基金可募集約5.32萬億元，省級基金可募集約4.08萬億元，合計(jì)9.4萬億元的基金將產(chǎn)生巨大的投資效應(yīng)。
第三，基金投資與管理規(guī)則。國民投資基金專門投資于能源、金融、通訊、交通、公共服務(wù)等重點(diǎn)國有企業(yè)，不投資于政府融資平臺公司、資產(chǎn)處理公司等非實(shí)體企業(yè)。為體現(xiàn)資本主體平等，國企股份出讓時，必須1:1吸納國民投資基金與非公資本，確保機(jī)會相同、價格相同、額度相同。以后的股權(quán)變動也須保持基金與社會資本的持股比例相同，當(dāng)某股東持股比例超過國有資本投資公司時，經(jīng)基金管理人授權(quán)可以獲得相對控股權(quán)。理論上國有股可多次出讓直至最后1股，這1股是否出售、出售給誰，由人大最終決定。
國民投資基金的作用與意義。基金能夠協(xié)同國有資本與非國有資本，是國企股權(quán)交易的“參照系”?；旌纤兄聘母锖?，退出國企的國有資本實(shí)施再投資時，能夠繼續(xù)吸納基金和社會資本，成倍地帶動社會直接投資，并減少依靠貨幣投放帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)?；饎?chuàng)設(shè)后，國有經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)與調(diào)控能力將進(jìn)一步增強(qiáng)，控制力進(jìn)一步擴(kuò)大。此外，國家與各省基金之間合作競爭，還能夠減少重復(fù)投資與市場分割。
基金還提供了一個全民投資的機(jī)會。按測算，一個三口之家能認(rèn)購兩類基金合計(jì)約6～10萬元。分紅能夠形成新的財(cái)產(chǎn)性收入，并使公眾成為國企的利益攸關(guān)者，增加公眾監(jiān)督的范圍與力度。同時，由于基金業(yè)績直接而連續(xù)地反映了國企改革成效，可以將其作為國有經(jīng)濟(jì)改革及管理者考核的量化指標(biāo)。
國企高管的管理與改革
實(shí)施“政企單行道制度”。資本市場改革針對的是“政資不分”，高管改革針對的是“政企不分”。國企管理者中長期缺乏優(yōu)秀的企業(yè)家，一直以來，國企高管與公務(wù)員間幾乎是相通的，不僅在級別上也有部級、局級、處級、科級之分，而且近年來國企高管調(diào)任政府要職的現(xiàn)象也屢見不鮮。相比之下，國企管理者與職業(yè)經(jīng)理人市場之間卻沒有正常的任職途徑，民企和外企的職業(yè)經(jīng)理人很難逾越行政級別的“龍門”，進(jìn)入國企高層。
混合所有制改革中，可以嘗試設(shè)置“政企單行道制度”。國有企業(yè)要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，完善治理結(jié)構(gòu)，合理增加管理人員市場化選聘比例，建立市場化退出機(jī)制，探索建立職業(yè)經(jīng)理人制度，以便在更大范圍內(nèi)選拔人才。同時，要在長期考察基礎(chǔ)上，選拔實(shí)績優(yōu)秀的國企總經(jīng)理進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，嚴(yán)格控制公務(wù)員空降為高管。公務(wù)員在國企掛職鍛煉只能在中低層短期進(jìn)行，如愿意入職，必須先辭去公務(wù)員任職，再參加國企公開招聘。
成立相對獨(dú)立的國資干部系統(tǒng)。建議國資委對國資系統(tǒng)干部單獨(dú)管理，建立適應(yīng)國有企業(yè)發(fā)展的人力資源體系，完善國企人才隊(duì)伍的選拔、培養(yǎng)、聘任、考核與薪酬制度，破除國企干部與公務(wù)員行政級別的對應(yīng)關(guān)系。選人、推薦人、考核人都由國資委獨(dú)立完成，這有助于構(gòu)建責(zé)權(quán)對等的管理制度。獨(dú)立的國資干部系統(tǒng)提供合理的篩選機(jī)制，選拔最優(yōu)秀的高管治理國家，選擇優(yōu)秀的管理人才留在國企穩(wěn)步晉升（或成為職場精英、創(chuàng)業(yè)企業(yè)家），篩選淘汰不合格的管理者。
系統(tǒng)解決“能上不能下”問題。“能上不能下”問題有四方面原因：一是行政級別對應(yīng)關(guān)系，二是治理結(jié)構(gòu)缺陷引起的管理者尋租，三是“彼得效應(yīng)”導(dǎo)致的外部競爭力不足，四是在職消費(fèi)過多，即期收益過大。解決這個問題，首先，國資系統(tǒng)應(yīng)全面規(guī)劃人力資源工作，堅(jiān)決實(shí)施“政企單行道”制度，建立科學(xué)的選人、用人機(jī)制。其次，指導(dǎo)督促企業(yè)完善公司治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建既相互支持又相互制約的管理制度。第三，改革高管的薪酬與福利制度，充分考慮貢獻(xiàn)與報(bào)酬，制定基礎(chǔ)薪酬、績效獎勵與期權(quán)激勵；考慮高管平滑消費(fèi)的需求，取消職務(wù)消費(fèi)與特權(quán)，實(shí)現(xiàn)待遇貨幣化，并有條件地實(shí)行補(bǔ)充年金制度、“金色降落傘”制度、提前退休等制度，讓高管“上得精彩、下得坦然”。
國企員工流動的舉措與建議
將員工管理作為混合所有制改革配套方案加以重視。流動暢通是勞動力資源合理配置的前提，如果員工“難進(jìn)難出”，則對外形成人才壁壘，對內(nèi)造成活力喪失。國企的用工“進(jìn)入代價高，在職保障高，退出成本高”，員工管理一方面成為國企頑癥，另一方面又成為既得利益群體延緩改革的交集。改革不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，員工管理必須制定一攬子改革方案并加以實(shí)施，不能將歷史障礙交給某一位總經(jīng)理去化解。
進(jìn)行人力資源綜合規(guī)劃。在國資委統(tǒng)籌管理下，首先，國企應(yīng)破除員工身份差異，以同工同酬釋放人才活力。其次，授予經(jīng)理人足夠的權(quán)限，改革國企內(nèi)部的官僚體制，形成不拘一格降人才的制度。第三，規(guī)范考核與獎懲制度，使勞資雙方在公平規(guī)則面前雙向選擇。第四，取消隱性福利與保障，實(shí)行市場化薪酬福利政策。第五，實(shí)施員工保障計(jì)劃，通過完善企業(yè)年金制度維護(hù)員工利益，比如采取級差提取制度、跨行業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移制度等等。同時，建立工會失業(yè)救助基金，用于階段性救助。
員工持股宜緩行。有人曾建議以員工持股實(shí)現(xiàn)混合所有制，筆者認(rèn)為這種方式當(dāng)前并不可行，國企員工身份差別較大，持股只會強(qiáng)化部分員工的特權(quán)，并不能對全員產(chǎn)生激勵，既不利于人才競爭，又不利于人員流動。再者，員工持股的購買價格往往遠(yuǎn)低于市值，這不是真正的激勵措施，而是變相侵吞國有資產(chǎn)。
總之，十八屆三中全后的混合所有制改革進(jìn)入了資本融合的新階段，作用重大，意義深遠(yuǎn)。三十多年前的改革需要摸著石頭過河的勇氣，今天更需要一份清晰的頂層設(shè)計(jì)與制度安排，以科學(xué)決策與穩(wěn)步實(shí)踐確保改革成功。
（作者為安徽審計(jì)職業(yè)學(xué)院副教授；本文系2013年安徽省高等學(xué)校省級質(zhì)量工程項(xiàng)目“資產(chǎn)評估與管理教學(xué)團(tuán)隊(duì)”成果之一，項(xiàng)目編號：2013jxtd098）
【注釋】
①劉瑞明：《國有企業(yè)的雙重效率損失與經(jīng)濟(jì)增長》，上海：格致出版社，2013年。
②喬金亮：“讓土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展”，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》，2014年10月18日。
責(zé)編 / 于巖（實(shí)習(xí)）
