養(yǎng)老金隱性債務(wù)是指舊的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)收現(xiàn)付模式向目前已經(jīng)退休的職工，以及在新的統(tǒng)帳結(jié)合模式實(shí)施以前已經(jīng)參加舊的養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工所做的發(fā)放養(yǎng)老金的承諾。這種承諾并沒(méi)有一筆對(duì)應(yīng)的儲(chǔ)備基金，只是政府有責(zé)任和義務(wù)履行這種承諾，它不像政府發(fā)行的國(guó)債那樣是一種顯性的負(fù)債而是隱性的。隱性養(yǎng)老金負(fù)債的數(shù)量等于政府未來(lái)應(yīng)當(dāng)支付給已退休的職工和一部分在職職工養(yǎng)老金的現(xiàn)值。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，根據(jù)馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中提出的“六大扣除”理論，我國(guó)國(guó)民收入在分配給個(gè)人以前，社會(huì)要進(jìn)行六項(xiàng)扣除，其中有一項(xiàng)是“為喪失勞動(dòng)能力的人設(shè)立的基金”。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府從職工工資中扣除的這部分并沒(méi)有形成職工未來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，而是形成了國(guó)家的集中純收入，由政府通過(guò)財(cái)政支出即國(guó)家的投資凝結(jié)在國(guó)有資產(chǎn)中。這就導(dǎo)致“老人”（新制度建立之前就已經(jīng)退休的職工）的帳戶(hù)無(wú)資金積累，“中人”（新制度建立之前已經(jīng)參加工作但未退休的職工）個(gè)人帳戶(hù)資金積累不足?，F(xiàn)在這些職工退休后，由于沒(méi)有或只有很少的養(yǎng)老金積累，而政府許諾提供給他們的養(yǎng)老金又必須兌現(xiàn)，這樣職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)益就表現(xiàn)為舊體制對(duì)老職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的債務(wù)。根據(jù)政府和職工達(dá)成的隱性契約，這個(gè)債務(wù)應(yīng)由政府來(lái)承擔(dān)。
債務(wù)規(guī)模有多大？目前我國(guó)還沒(méi)有相關(guān)養(yǎng)老隱性債務(wù)的官方測(cè)算，也沒(méi)有中長(zhǎng)期養(yǎng)老金支付能力的預(yù)測(cè)制度。據(jù)中國(guó)社科院世界社會(huì)保障中心主任、中國(guó)社科院研究生院教授鄭秉文表示：中國(guó)養(yǎng)老金隱性債務(wù)的規(guī)?？隙ù笥?0萬(wàn)億。另?yè)?jù)國(guó)務(wù)院體改辦最新測(cè)算，目前中國(guó)的隱性養(yǎng)老金債務(wù)逾7萬(wàn)億元人民幣，相當(dāng)于8500億美元，占我國(guó)去年GDP的80%以上。無(wú)論這些測(cè)算是否精準(zhǔn)，都說(shuō)明債務(wù)數(shù)字巨大。針對(duì)如此大規(guī)模的養(yǎng)老金隱性債務(wù)，我們要冷靜分析，客觀對(duì)待。特別是各級(jí)審計(jì)部門(mén)內(nèi)部應(yīng)搞一次“摸底”，對(duì)養(yǎng)老隱性債務(wù)規(guī)模做到心里有數(shù)。
從我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行的實(shí)際情況來(lái)看，由于轉(zhuǎn)軌后政府對(duì)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶(hù)的資金實(shí)行混帳管理，所以當(dāng)社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)不足以支付離退休職工的養(yǎng)老金時(shí)，政府則直接挪用個(gè)人帳戶(hù)基金，致使以按新體制繳費(fèi)的在職職工的個(gè)人帳戶(hù)由實(shí)帳變?yōu)榭諑ぁ?/p>
近年來(lái)，關(guān)于養(yǎng)老金“空賬”的問(wèn)題備受業(yè)界關(guān)注。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心編寫(xiě)的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》，2011年年底個(gè)人賬戶(hù)空賬的規(guī)模已達(dá)到了2.22萬(wàn)億元。有專(zhuān)家表示，這2.22萬(wàn)億元還只是保守估計(jì)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部前部長(zhǎng)鄭斯林早在2004年就已給出過(guò)2.5萬(wàn)億元的數(shù)字。另外據(jù)人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心黨委書(shū)記皮德海介紹，截至2013年年底，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為8.19億人，覆蓋率為79.7%，目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃是世界上覆蓋人數(shù)最多、最大的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。如果按省來(lái)計(jì)算，2013年有19個(gè)省的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支，收支缺口合計(jì)達(dá)到1702億元。
全國(guó)算賬沒(méi)有缺口，分省算賬有缺口，而目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)還沒(méi)有達(dá)到國(guó)家統(tǒng)籌層次，所以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金難以在省與省之間調(diào)劑。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士魏吉漳從精算角度對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)作了評(píng)估研究，測(cè)算得出統(tǒng)籌賬戶(hù)應(yīng)計(jì)負(fù)債為83萬(wàn)億。他認(rèn)為，對(duì)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)而言，高達(dá)83萬(wàn)億的隱性債務(wù)，將在未來(lái)的現(xiàn)金收支中逐漸顯現(xiàn)在未來(lái)的財(cái)務(wù)缺口上。龐大的債務(wù)和基金缺口，會(huì)嚴(yán)重影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的改革和持續(xù)發(fā)展，所以?xún)斶€舊體制遺留下來(lái)的隱性債務(wù)已刻不容緩。在精確計(jì)算出了養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)之后，接下來(lái)的關(guān)鍵是政府拿什么還，以什么方式還，這是值得研究和探討的。
養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)的償還方式及評(píng)析
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，償還養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)有兩種思路和方法：一是轉(zhuǎn)制成本由保留部分現(xiàn)收現(xiàn)付繳費(fèi)和財(cái)政出資等辦法解決。即通過(guò)提高企業(yè)和年輕職工的繳費(fèi)率，使他們的繳費(fèi)額既能滿足支付“老人”和“中人”養(yǎng)老金的需要，又能夠?yàn)樽约毫粲谐渥愕酿B(yǎng)老儲(chǔ)備基金。二是轉(zhuǎn)制成本完全由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，即由政府通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)收入、債務(wù)收入、稅收收入等渠道籌集資金償還所欠的隱性債務(wù)，而年輕職工只負(fù)責(zé)向自己的個(gè)人帳戶(hù)繳費(fèi)，建立個(gè)人的養(yǎng)老儲(chǔ)備基金。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，一方面養(yǎng)老保險(xiǎn)隱隱性債務(wù)規(guī)模巨大，另一方面目前我國(guó)企業(yè)和個(gè)人各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的比例已經(jīng)很高，再用提高繳費(fèi)率籌資還債的空間不大。學(xué)者們趨于認(rèn)為償還我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)責(zé)任主要應(yīng)由政府來(lái)承擔(dān)。根據(jù)這一思路提出的我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的償還方式主要有：出售或劃撥?chē)?guó)有資產(chǎn)、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，發(fā)放養(yǎng)老債券、延遲退休年齡等。
出售或劃撥部分國(guó)有資產(chǎn)來(lái)償還養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)。這個(gè)辦法是20世紀(jì)90年代初期由國(guó)內(nèi)部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的，之后一直未能付諸實(shí)踐。2001年國(guó)務(wù)院決定以減持國(guó)有股的10%和中央財(cái)政特別撥款的融資來(lái)補(bǔ)償養(yǎng)老金隱性債務(wù)，同時(shí)成立全國(guó)社會(huì)保障理事會(huì)來(lái)掌管和經(jīng)營(yíng)這部分資產(chǎn)。此決定一提出，便遭到了投資者的激烈反對(duì)，最后政府無(wú)奈緊急叫停，這樣全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)資金來(lái)源就中斷了。2002年十六大以后，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革開(kāi)始啟動(dòng)，如何“劃資還債”的問(wèn)題也未得到解決。黨的十八屆三中全會(huì)再次提出“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金。”
出售或劃撥部分國(guó)有資產(chǎn)來(lái)償還養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)，有理論依據(jù)也合情合理，但具體操作錯(cuò)綜復(fù)雜，難度較大。比如出售部分國(guó)有資產(chǎn)來(lái)償還養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)在操作上遇到的首要問(wèn)題是目前一些國(guó)有企業(yè)效益不好。2014年7月17日財(cái)政部公布的2014年上半年全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況顯示，納入月報(bào)統(tǒng)計(jì)范圍的全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)主要經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)同比增長(zhǎng)，但近三分之一的中央管理企業(yè)和近一半省份的地方國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總額負(fù)增長(zhǎng)或虧損。效益好的電信、電力、石油、石化、金融等行業(yè)又是關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，是屬于需要國(guó)家保持控制力的領(lǐng)域。所以在出售國(guó)有資產(chǎn)過(guò)程中，就會(huì)面臨能賣(mài)的賣(mài)不掉，能賣(mài)掉的不能賣(mài)的兩難境地。2009年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，我國(guó)將上市公司中的國(guó)有股劃轉(zhuǎn)社?；饡?huì)，而黨的十八屆三中全會(huì)后，國(guó)資委強(qiáng)調(diào)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是深化國(guó)有企業(yè)改革的“重頭戲”，大部分國(guó)企將通過(guò)股權(quán)多元化改革，逐步發(fā)展成為混合所有制企業(yè)。截至2013年年底，中央企業(yè)及其子企業(yè)控股的上市公司總共是378家，上市公司中非國(guó)有股權(quán)的比例已經(jīng)超過(guò)53%。地方國(guó)有企業(yè)控股的上市公司681戶(hù)，上市公司非國(guó)有股權(quán)的比例已經(jīng)超過(guò)60%①。這說(shuō)明可出售的國(guó)有股權(quán)的比例在降低，原訂10%的劃撥比例太低，應(yīng)提高比例。劃撥部分國(guó)有資產(chǎn)來(lái)償還養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)在操作上遇到的問(wèn)題更多。
一是劃撥的方式，如果以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式劃撥給全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)，社保理事會(huì)必然要聘請(qǐng)外部的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)來(lái)托管股權(quán)。這樣全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)就只能作為一個(gè)養(yǎng)老金現(xiàn)金流的出納機(jī)構(gòu)而存在，權(quán)力被架空了。如果以債權(quán)形式劃撥?chē)?guó)有資產(chǎn)，社?；鹄硎聲?huì)則要以此擔(dān)負(fù)養(yǎng)老金隱性債務(wù)的負(fù)債同時(shí)還必須把債權(quán)變現(xiàn)。將債券變現(xiàn)則需要以與此債權(quán)相關(guān)的資產(chǎn)為抵押發(fā)行債券，所以，這種劃撥方式最終的問(wèn)題是全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)如何回購(gòu)和兌付這些債券。
二是劃撥后的運(yùn)行方式，在股權(quán)劃撥的方式下資產(chǎn)就證券化 ，這會(huì)帶來(lái)收益的不確定性，雖然社會(huì)保障類(lèi)基金不是絕對(duì)追求投資回報(bào)最大化，通常只是要求一個(gè)穩(wěn)定的長(zhǎng)期投資回報(bào)率，但相對(duì)我國(guó)社?；鸬凝嫶笮枨?，保持一個(gè)較高較穩(wěn)定的收益率最好。債權(quán)劃撥后債券的回購(gòu)和兌現(xiàn)也離不開(kāi)資本市場(chǎng)。雖然債券的回購(gòu)或兌付并非是唯一的手段，債轉(zhuǎn)股也成為一種選擇，但同樣存在風(fēng)險(xiǎn)和收益的不確定性。
調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)清償養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)即各項(xiàng)支出占財(cái)政支出總額的比重，該比重體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的重視程度和投入力度。政府收支的一項(xiàng)重要構(gòu)成就是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支，應(yīng)該說(shuō)政府財(cái)政對(duì)清償養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)責(zé)無(wú)旁貸。
世界經(jīng)驗(yàn)表明：幾乎所有建立社會(huì)保障制度的國(guó)家都離不開(kāi)政府財(cái)政定期或不定期的補(bǔ)助，以彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)收入的不足。近年來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)問(wèn)題日益突出，客觀上要求我國(guó)政府財(cái)政加快建立養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助制度，并逐漸提高養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助支出占財(cái)政支出的比重即調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家初步測(cè)算，如果我國(guó)政府連續(xù)20至25年每年從財(cái)政支出中拿出5%的資金補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，就能基本解決隱性債務(wù)的補(bǔ)償問(wèn)題。通過(guò)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助支出是償還養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的最簡(jiǎn)便的辦法，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法。實(shí)際上我國(guó)也這么做了。但筆者認(rèn)為力度還有待于加強(qiáng)。我國(guó)每年從財(cái)政支出中拿出多少補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)基金呢？以2013年為例，2013年我國(guó)財(cái)政收入為129143億元，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)政補(bǔ)貼為2669億元，居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼為1414億元②，由此算出2013年各級(jí)政府從財(cái)政支出中拿出大約3.16%的資金，如果按5%計(jì)算，政府應(yīng)給予的財(cái)政補(bǔ)貼為6457億元，差額為2374億元。這個(gè)差額恰恰說(shuō)明調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有空間。隨著國(guó)家對(duì)改善民生的不斷重視，國(guó)家財(cái)力的不斷增強(qiáng)，提高財(cái)政支出比重解決養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)應(yīng)該不成問(wèn)題。
發(fā)行（發(fā)放）債券償還社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)。將隱性債務(wù)顯性化逐步償還。確定統(tǒng)一的舊制度終止時(shí)間點(diǎn)，依此一次清算每個(gè)舊體制下參保人（包括“老人”和“中人”）所應(yīng)積累的養(yǎng)老金數(shù)額。然后政府發(fā)行并發(fā)放“認(rèn)可債券”，每位舊體制下的參保人都可得到數(shù)額、限期和利率明確的政府認(rèn)可債券，在他們退休養(yǎng)老時(shí)上交社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)辦理兌付獲取養(yǎng)老金。
“認(rèn)可債券”的數(shù)額可采取全國(guó)統(tǒng)一的計(jì)算方法，精算確定，利率可參照同期國(guó)債利率或至少不低于同期國(guó)債利率。政府發(fā)行“認(rèn)可債券”兌現(xiàn)了政府對(duì)職工的養(yǎng)老承諾，明晰了隱性債務(wù)的債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也促進(jìn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)金社會(huì)化發(fā)放和管理。的確，政府用這種辦法可以讓一些人的個(gè)人帳戶(hù)從“空帳”變?yōu)?ldquo;實(shí)帳”，但問(wèn)題是政府發(fā)債是要償還的。政府償債的資金來(lái)源是稅收，政府現(xiàn)在把這種“認(rèn)可債券”交給擁有“空帳”的職工，一、二十年或更長(zhǎng)的時(shí)期以后就要將這些債券兌現(xiàn)，兌現(xiàn)這些債券的錢(qián)從何而來(lái)？理論上講只能是向后代征稅，這必然會(huì)加重后代的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而且這種辦法使政府在減少隱性債務(wù)的同時(shí)卻增加了顯性債務(wù)。顯性負(fù)債還要考慮利息因素，這樣政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)更大。我國(guó)目前顯性債務(wù)—國(guó)債的發(fā)行規(guī)模保持穩(wěn)定，2011年至2013年的國(guó)債發(fā)行規(guī)模保持在1.5萬(wàn)億元左右。2012年、2013年我國(guó)國(guó)債余額占GDP 的比重分別為14.9%、15.3%，離20%的國(guó)際警戒線已經(jīng)不遠(yuǎn)。所以對(duì)通過(guò)發(fā)行債務(wù)來(lái)償還養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)，我們必須抱有清醒和謹(jǐn)慎的態(tài)度，時(shí)刻注意防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，不能以為發(fā)債是個(gè)無(wú)底洞，想發(fā)多少就發(fā)多少。
