農(nóng)民未分享土地增值帶來的收益。市場具有不確定性，難以反映出被征收土地的實(shí)際價(jià)值，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償測算方法又無法體現(xiàn)土地的稀缺性和土地的潛在利用價(jià)值，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)按照被征收前三年的平均年產(chǎn)值計(jì)算，被征收后的土地按原用途補(bǔ)償，失地農(nóng)民能明確獲得的補(bǔ)償只有地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。各地的村集體截留征地補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，主要表現(xiàn)在土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，這部分費(fèi)用應(yīng)用于發(fā)展生產(chǎn)、促進(jìn)就業(yè)、增加農(nóng)民福利，實(shí)際上卻經(jīng)常作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的日常開支或是被村干部貪污挪用。農(nóng)民上訪最集中的問題是征地補(bǔ)償?shù)膯栴}，違規(guī)截留征地補(bǔ)償?shù)男袨槭菍r(nóng)民利益的直接剝奪。
現(xiàn)行土地征收增值收益分配問題產(chǎn)生的原因
現(xiàn)行制度的缺陷。從現(xiàn)行《土地管理法》可以看出，征地補(bǔ)償費(fèi)不因土地用途發(fā)生變化而改變，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，并且沒有對增值收益分配作出制度性安排。集體土地所有權(quán)主體分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體，其財(cái)產(chǎn)分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會和村民小組經(jīng)營、管理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府屬于基層政權(quán)，村民委員會屬于政治性的自治組織，如果將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村民委員會規(guī)定為集體土地所有權(quán)主體，即所謂的“農(nóng)民集體”，與現(xiàn)有法律規(guī)定不符。
行政救濟(jì)是土地征收糾紛解決的重要渠道，目前的行政救濟(jì)是一種行政主導(dǎo)的模式。土地征收是政府的行政行為，《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》必須作出明確規(guī)定，如被征收人可以對有關(guān)行政機(jī)關(guān)的征收行為進(jìn)行復(fù)議審查；對于不符合法定征收條件或程序的，被征收人可以通過法院申請撤銷該征收行為并補(bǔ)償損失。事實(shí)上，被征收人的救濟(jì)權(quán)并沒有得到充分地保護(hù)，其只有申請行政復(fù)議，而沒有提起行政訴訟的權(quán)利，這就排除了司法機(jī)關(guān)在征地糾紛中的作用，不利于對集體和農(nóng)民個人利益的保護(hù)。行政復(fù)議作為一種行政體制內(nèi)部的審查，缺乏一定的監(jiān)督和糾正機(jī)制，具有濃厚的行政色彩。③當(dāng)出現(xiàn)土地征收問題時(shí)，土地補(bǔ)償收益應(yīng)歸集體所有以及具體歸哪一集體所有，還是歸失地農(nóng)民所有，法律沒有明確規(guī)定，在出現(xiàn)糾紛后，法律也沒有給予農(nóng)民有效的救濟(jì)權(quán)利。
表1：2013年全國土地出讓金排行榜（市本級）
土地財(cái)政的利益驅(qū)動。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，地方政府出讓土地的行為有增無減。地方政府對農(nóng)民集體土地享有征地權(quán)，對于土地一級市場的壟斷，可以最大限度地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在很多地方，政府運(yùn)用手中的行政權(quán)力對土地進(jìn)行征收后，再進(jìn)行招拍掛，土地的價(jià)格會翻幾番，詳見表1。
從表1中可以看出，各地土地出讓金收入總量大，呈現(xiàn)快速增長的態(tài)勢。政府既可能發(fā)揮維護(hù)社會公平的作用，也可能導(dǎo)致不公平的產(chǎn)生和蔓延。可見，我國現(xiàn)階段存在的分配不公相當(dāng)程度上是由政府的“尋租”、“錯位”、“越位”導(dǎo)致的。④
完善土地征收增值收益分配機(jī)制的對策
確定土地增值收益的歸屬。一部分國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地用途改變帶來的土地增值主要是土地用途的轉(zhuǎn)變以及國家對基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施改善帶來的，據(jù)此主張土地增值收益歸于國家所有。“土地漲價(jià)”有兩種類型：土地用途轉(zhuǎn)變所產(chǎn)生的增值和建設(shè)用地自身的漲價(jià)。前者具有必然性，后者則可能漲價(jià)，也可能跌價(jià)。土地征收形成的增值收益，可以有效解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金問題，帶動土地的增值。我國目前實(shí)行的分配模式實(shí)質(zhì)是“漲價(jià)歸公”，即充分補(bǔ)償失地農(nóng)民和集體后，剩余部分歸于國家。土地漲價(jià)的收益由國家和集體土地所有者、使用者共同分享，一定程度上體現(xiàn)了公私兼顧。
在土地征收制度中，補(bǔ)償問題是最核心的問題。國家在社會轉(zhuǎn)型的過程中需要保障安全、秩序和自由，要求公民忍受各種犧牲行為，而這種犧牲行為必須公平合理。為了保護(hù)個人利益，補(bǔ)償因征地行為帶來的人身和財(cái)產(chǎn)上的損失，應(yīng)當(dāng)對特定人給予公平合理的補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)公共利益與個人利益的平衡。一些國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民集體和農(nóng)民應(yīng)擁有完整的物權(quán)，土地對于農(nóng)民的保障作用是任何物質(zhì)所不能替代的。筆者認(rèn)為，“漲價(jià)歸公”是符合我國目前國情的。城市規(guī)模的擴(kuò)大使得地方政府不得不對城市郊區(qū)的農(nóng)地進(jìn)行征收，征收的土地是按照原有用途補(bǔ)償給集體和農(nóng)民，而地方政府又將征收來的土地進(jìn)行招拍掛，形成了土地增值收益。就全國來看，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民占到了總數(shù)的90%以上，受到區(qū)位因素的影響，他們可能未來幾十年都很難涉及土地的征收，而涉及的少數(shù)農(nóng)民卻在為爭取更多的利益不斷與政府進(jìn)行博弈。在一些城市的征地過程中，城郊農(nóng)民和城中村農(nóng)民獲得的各項(xiàng)補(bǔ)償已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了土地原用途給他們帶來的收益，這些補(bǔ)償無疑是巨大的，如果盲目主張“漲價(jià)歸私”則會加劇農(nóng)民的兩極分化。
“漲價(jià)歸公”在發(fā)揮它應(yīng)有作用的同時(shí)也產(chǎn)生了一些問題：許多地方政府為了追求GDP的增加以及城市建設(shè)所需要的資金，不惜大量出讓土地，不對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。分配過程中缺乏規(guī)范與監(jiān)督機(jī)制，容易造成資源、資金的浪費(fèi)，也容易誘發(fā)腐敗，形成腐敗的“溫床”。在農(nóng)村家庭中，年長者會留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)賺取收入，他們的子女會進(jìn)城務(wù)工掙錢，便形成了務(wù)農(nóng)收入和務(wù)工收入，一旦農(nóng)民失去土地，這樣的農(nóng)村家庭就失去了務(wù)農(nóng)的收入。對于很多失地農(nóng)民，在土地被征收后，他們會在相當(dāng)長的時(shí)間里過上較以往富裕的生活，但從長遠(yuǎn)看，失去土地的他們由于受到自身?xiàng)l件的局限，很難有穩(wěn)定的收入。
完善土地征收增值收益分配機(jī)制的具體措施。在法律秩序內(nèi)，我國現(xiàn)有的土地制度具有現(xiàn)實(shí)意義，雖然產(chǎn)生了一些問題，但不可否認(rèn)的是，城鎮(zhèn)化事業(yè)之所以取得巨大成就，與獨(dú)特的土地制度是分不開的。在土地征收過程中，國家以土地所有者身份取得土地出讓金和稅費(fèi)，集體和農(nóng)民得到征地補(bǔ)償收入。至于國家、集體和農(nóng)民個人的分配比例，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不斷做出調(diào)整，但必須保證土地增值收益的使用向農(nóng)村傾斜，保證農(nóng)村土地的開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
第一，進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體。雖然中央明確提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，但農(nóng)村土地市場化面臨著集體土地所有權(quán)主體虛置多元等諸多問題。在我國，“農(nóng)民集體”有時(shí)指鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、有時(shí)指村農(nóng)民集體，有時(shí)又指村民小組農(nóng)民集體，這是由于歷史上“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制結(jié)構(gòu)造成的?？梢灶A(yù)見的是，如果不進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體，不對農(nóng)民集體進(jìn)行限制的話，農(nóng)民集體會加大對農(nóng)民個人利益的侵害。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體土地通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府常常憑借其行政權(quán)力侵害村、組農(nóng)民集體的土地；此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體將大部分土地分給了村、組農(nóng)民集體，僅僅保留了少部分的建設(shè)用地。從現(xiàn)實(shí)角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體已沒有作為農(nóng)民集體的必要，其土地可以被征收為國有土地。對于村、組農(nóng)民集體，部分學(xué)者認(rèn)為，村農(nóng)民集體的組織形式更為健全，主要表現(xiàn)在村民委員會和村黨支部的設(shè)置；還有部分學(xué)者認(rèn)為，村民小組與農(nóng)民的關(guān)系更為密切，更符合農(nóng)民的一般認(rèn)識。筆者建議，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體作為農(nóng)民集體的資格，同時(shí)將村民小組并入村農(nóng)民集體，形成統(tǒng)一的集體土地所有權(quán)主體，這樣既有利于發(fā)揮村民委員會和村黨支部的指導(dǎo)監(jiān)督作用，也有利于保障村民小組成員的土地收益權(quán)。
第二，進(jìn)一步明確集體成員資格和成員權(quán)。自然人取得集體成員資格大致有三種，即出生、婚姻以及集體成員同意；而自然人喪失集體成員資格也有三種，即死亡、婚姻以及身份非農(nóng)化。在對集體成員資格認(rèn)定過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗民情，也應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人的意思。子女出生后，當(dāng)然地取得了集體成員資格，若父母離異，子女選擇跟隨父母一方生活，則該成員資格喪失，同時(shí)取得跟隨一方所在集體的成員資格；男女雙方締結(jié)婚姻關(guān)系，一般來說，女方申請后取得男方所在集體的成員資格，那么原有資格喪失，還有一種情況為上門女婿，資格取得的原理仍相同；身份非農(nóng)化是說農(nóng)民在城市工作、生活，符合一定條件后取得城市戶籍，其集體成員資格隨之喪失。
對于集體成員權(quán)，《物權(quán)法》并沒有作出詳細(xì)規(guī)定。成員權(quán)大致應(yīng)包括以下內(nèi)容：決議權(quán)，主要是指對集體重大事項(xiàng)的決議權(quán)。如對土地補(bǔ)償費(fèi)用的使用、分配的決定權(quán)。監(jiān)督權(quán)，這是集體成員對集體重大事項(xiàng)的執(zhí)行實(shí)施民主監(jiān)督的權(quán)利。如集體成員要求本集體公開財(cái)務(wù)狀況的權(quán)利。自益權(quán)，主要是指對集體財(cái)產(chǎn)的利用權(quán)和請求分配集體財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。如集體成員可以利用集體修建的公路等公共設(shè)施，可以請求分配因土地征收帶來的土地補(bǔ)償費(fèi)用。救濟(jì)權(quán)，主要就是針對侵害農(nóng)民集體利益的行為，集體成員有權(quán)請求行政救濟(jì)或者司法救濟(jì)。
第三，保證分配程序的正義。土地增值收益分配程序的正義直接影響分配結(jié)果的公平。農(nóng)民在土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、數(shù)額等問題上幾乎沒有談判的權(quán)利，地方政府更多地與農(nóng)民集體交涉。集體成員應(yīng)當(dāng)共同表決通過土地補(bǔ)償分配的決議，這也是集體成員行使決議權(quán)和自益權(quán)的表現(xiàn)。在征地糾紛解決的途徑方面，可以將土地補(bǔ)償分配糾紛納入司法管轄的范圍，當(dāng)被征地的集體成員對行政裁決不滿時(shí)，可以對該行政裁決提起司法救濟(jì)，這樣既能保證行政效率，也能節(jié)約司法資源，最大限度地保證集體成員的合法利益。
第四，設(shè)立專項(xiàng)基金，保障偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民和代際分配正義。有序的市場固然可以形成較高的效率，但無法自動形成公平的分配，這就要求強(qiáng)化國家與地方政府的責(zé)任。一方面，涉及土地征收的農(nóng)民占全國農(nóng)民總數(shù)的不到10%，征地糾紛主要涉及這部分農(nóng)民，他們的利益訴求往往得到關(guān)注，況且這部分農(nóng)民的主要收入已不在依靠土地，而是來自第二、三產(chǎn)業(yè)。這部分農(nóng)民與偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民就形成了高度的分化，有必要設(shè)立專項(xiàng)基金來保障區(qū)域之間的公平，中央可以設(shè)立全國性的專項(xiàng)基金，地方政府也可以設(shè)立本區(qū)域內(nèi)的專項(xiàng)基金。另一方面，過度的土地征收實(shí)則是對土地收益的“透支”，勢必會影響后代對土地的利用。如果地方政府大量征收土地的行為無法實(shí)現(xiàn)收益的均衡與共享，設(shè)立專項(xiàng)基金以保障代際分配正義就顯得十分迫切。
（作者分別為中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院副教授，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院碩士研究生）
【注釋】
①廖洪樂：《中國農(nóng)村土地制度六十年—回顧與展望》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008年，第15頁。
②賀雪峰：《地權(quán)變革的真相與謬誤》，北京：東方出版社，2013年，第6頁。
③茆榮華：《我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度研究》，北京大學(xué)出版社，2010年，第85~86頁。
④劉國臻：“論我國土地征收收益分配制度改革”，《法學(xué)論壇》，2012年第1期。
責(zé)編 / 張曉
