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中國當前推進經濟治理現代化，就是要通過深化經濟體制改革，降低強制性行政命令的作用程度和頻率，同時吸收多元主體共同參與經濟治理。
中國長期以來都缺少對制度設計中法律內在邏輯的考慮， 僅是“問題導向”式設計制度， 易造成參與國際經濟治理面臨制度瓶頸，消除經濟治理制度短缺、提高經濟治理制度的質量，是大力推進中國參與國際經濟治理的關鍵。
中國當前發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性、根本性問題，緣于各領域相互協調發(fā)展，而經濟利益格局不斷調整，引發(fā)的各種矛盾與問題。唯有加強經濟治理體制創(chuàng)新，才能找到化解矛盾之法、解決問題之策。
經濟治理是國家治理的重要組成部分
盧梭在為《百科全書》撰寫“政治經濟學”詞條時指出，“經濟”這個詞最初指的是“賢明合理地管理家政，為全家謀幸福”。這就意味著經濟治理要對每個人和所有人的財產和行為，實施一種像家長對他的家務和財產一樣專注的監(jiān)視和控制。習近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”國家治理體系內容包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨建六個制度方面，而國家治理能力就是運用上述六方面制度管理各項事務的水平與績效。從這一角度而言，經濟治理無疑是國家治理不可或缺的重要組成部分，包括經濟治理體系與治理能力兩方面。經濟治理現代化，不僅要求健全與完善經濟制度，也要求不斷提高運用各項經濟制度管理經濟事務的水平與能力。
在推進國家治理現代化進程中，中國經濟治理現代化的關鍵在于加快推進經濟體制改革，旨在優(yōu)化資源配置，提高資源有效性，使效率與公平得到適當平衡，使政府與市場關系得到妥善處理。這既要夯實國家治理的基礎與重要支柱——財政，又要驅動國家治理的動力——產業(yè)結構優(yōu)化升級，更要促進全球制度創(chuàng)新——參與國際經濟治理。然而在過去一段時期，政府經濟調節(jié)越位、市場監(jiān)管錯位、公共服務缺位等情況在中國持續(xù)存在。完善經濟治理體系，推動經濟治理能力的提升勢在必行。
完善經濟治理體系需破解三個問題
市場配置資源的功能尚未得到充分發(fā)揮。經濟治理不同于過去的計劃管理，它不僅僅依賴于政府的政策，而且必須依賴于完備的市場體系，以及必要的法律和制度安排。經濟治理現代化是經濟制度和制度執(zhí)行力的集中體現，內在地要求既要有治理經濟的方針、政策等，又要有符合人民利益的對人們行為進行規(guī)范的市場規(guī)則、制度準則。然而，由于相關制度規(guī)則的不健全，加之法治基礎本身也十分薄弱，過去一段時期，一些地方不僅忽視制度的建立與完善，人為破壞制度規(guī)則的現象也時有發(fā)生。這扭曲了市場配置資源的功能，破壞了市場秩序，導致一些市場競爭主體不是依靠效率來取得競爭優(yōu)勢，而是以不正當手段謀取經濟利益，同時也滋生了貪污腐敗問題。
產業(yè)結構優(yōu)化升級后勁不足。改革開放以來，中國在取得 GDP 增長奇跡的同時，環(huán)境、社會收入差距、老百姓的健康水平、社會公平等方面的指標也越來越差。應該說，這種較為明顯的反差的出現，主要是由于20世紀80年代初實施領導干部選拔和晉升標準改革后，地方領導干部的晉升與地方經濟發(fā)展速度和規(guī)模相掛鉤。以GDP為主要考核內容的官員晉升體制，客觀上會對地方政府形成重增長、輕民生的制度激勵。在財力一定的前提下，地方政府往往將其更多投在見效快的基礎建設方面，忽視對長期增長效應明顯的科教文衛(wèi)等服務的投入，從而對產業(yè)間的協調、同步發(fā)展形成負面影響。而長期來看，經濟增長是速度與效率的統(tǒng)一，并以產業(yè)結構的不斷優(yōu)化為基礎。改革開放后以GDP為目標的發(fā)展模式，不僅嚴重扭曲了各種經濟社會資源的合理配置，導致產業(yè)結構調整動力和壓力都顯得有些不足，而且也影響了產業(yè)優(yōu)化升級所需要的資源支撐和市場空間。
長遠生產率存在被忽略的風險。在現行經濟體制下，中央和各級地方政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)、個體戶及廣大群眾都是微觀經濟主體。而在當前，很多地區(qū)依然存在“跨越式發(fā)展”“超常規(guī)增長”“彎道超車”等訴求，其實際上反映出這些地區(qū)的經濟主體仍缺少謀劃長遠的內在動力。如前所述，這主要與改革開放后的很長一段時期內以GDP為中心的干部考核體系有關。但是應該說，這在總體上容易導致各地在發(fā)展經濟方面?zhèn)戎囟唐谛枨蠖韬鲩L遠的生產率。
以深化經濟體制改革提高經濟治理能力
中國當前推進經濟治理現代化，就是要通過深化經濟體制改革，降低強制性行政命令的作用程度和頻率，同時吸收多元主體共同參與經濟治理，踐行十八屆三中全會關于“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的思想路線。全面深化改革是一個動態(tài)變化的過程，在新的歷史條件下，經濟體制改革應當轉換視角，從新的起點啟航，進行“主動式改革”，促使中國經濟體制更成熟、更健康、更有質量。
進一步理順政府與市場關系。政府彌補市場失靈及市場缺陷不僅是個技術問題，更是一門藝術。市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，絕不是要置政府干預于不顧，而是要理順政府與市場關系，厘清兩者的邊界，規(guī)避資源配置“真空”或無效現象 ，提高資源配置效率。黨的十八大報告提出，“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。這就必需放松經濟性管制，破除行政壟斷與行政干預，構建體現公共經濟理念的新考核模式，強化政府的“無為之手”與“扶持之手”，同時弱化甚至驅除其“掠奪之手”，為市場主體營造公平、公正的競爭環(huán)境，最大限度地消除經濟活動的負外部性，加快轉變政府職能，切實提高政府科學行政、民主行政、依法行政水平。
轉變政府職能的同時，要使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，就必須培育統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現代市場體系，促使市場以“自由競爭”為中心轉向以“平等競爭”為中心?；诂F代市場體系所具有的統(tǒng)一、開放、競爭、有序等特點，健全現代市場體系必須逐步完善企業(yè)家市場、土地市場以及資本市場，形成企業(yè)家的市場價格機制、土地的市場價格機制、資本的市場價格機制等，進而形成合理的生產要素價格機制。這不僅需要培育大量的充滿活力的商品和生產要素的供給者，而且需要培育無數個理性的需求者。
健全宏觀經濟管理體系。市場經濟存在盲目性，在經濟增長同時易引發(fā)通貨膨脹問題，而在經濟衰退時又易導致產能過剩、產品積壓問題，造成社會資源浪費并破壞生產力。這就需要宏觀經濟調控，以保障整體經濟良性運行為前提，通過人為方式來調節(jié)供需。然而，中國長期以來更多將宏觀經濟調控置于應急管理層面。隨著市場經濟體系越來越復雜，中國亟需適應國民經濟發(fā)展新形勢的宏觀經濟管理體系，而不再是適應于市場經濟起步階段的宏觀經濟調控。這是由于宏觀經濟調控遵循“問題導向”，只有問題暴露了，才去想法解決，即“一事一議”、“相機抉擇”是宏觀調控的本質屬性。這種本質屬性，極易導致因為政策手段不夠或見效慢而演變?yōu)樾姓深A，從而影響市場經濟的健康運行。宏觀經濟管理體系是對有關經濟總體和經濟全局的活動進行決策、計劃、組織、指揮、監(jiān)督和調節(jié)的過程，包括宏觀經濟運行的目標、方式、主體以及原則等。宏觀經濟管理注重規(guī)則與前期規(guī)劃，遵循“風險導向”，通過目標制定，協調、統(tǒng)籌、引導、指導經濟事務，預防系統(tǒng)性風險，促進經濟可持續(xù)發(fā)展。因此，中國當前應該將宏觀經濟調控劃歸宏觀經濟管理的應急管理層次，并強化宏觀經濟管理制度建設，健全宏觀經濟管理體系，防范并化解系統(tǒng)性風險，達到實現國家意志和合理配置資源的理想狀態(tài)。
加快推進系統(tǒng)性財稅體制改革。改革開放以來，財稅體制改革始終承擔著“先行軍”的使命，發(fā)揮著“突破口”的作用。財稅體制改革“牽一發(fā)而動全身”，只有深化財稅體制改革取得根本性的突破，才能為全面構建現代財稅制度，為實現經濟治理現代化提供政策導向、物質基礎和財稅制度保障。首先，改進預算管理制度。中國當前應該以推進預算公開為核心，建立透明預算制度；完善政府預算體系，研究清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項；改進年度預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制；完善轉移支付制度；加強預算執(zhí)行管理；規(guī)范地方政府債務管理；全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。其次，深化稅收制度改革。中國當前應該建立有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅制體系，優(yōu)化稅制結構、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負、推進依法治稅，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調節(jié)收入分配、促進結構優(yōu)化的職能。中國當前應該按照稅收中性原則全面實行營業(yè)稅改征增值稅，并優(yōu)化稅率，適時完成增值稅立法；主要著眼于促進經濟結構優(yōu)化的消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅改革；通過費改稅方式出臺環(huán)境保護稅，重點將現行排污收費改為環(huán)境保護稅；加快立法并適時推進房地產稅改革；探索逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，并全面修訂《稅收征管法》。最后，加快構建事權和支出責任相適應的制度。這涉及中央和地方、政府和企業(yè)以及部門間權利調整，是整個財稅體制改革中最難啃的“硬骨頭”。中國當前應該進一步調整中央和地方政府間財政關系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統(tǒng)一。也就是說，應該將國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的事項集中到中央，減少委托事務，同時將區(qū)域性公共服務明確為地方事權，并明確中央與地方共同事權。
大力推進國際經濟治理。隨著國際制度的繁衍，制度交叉與摩擦的可能性日益增加，并且制度互動的空間亦可能被某些行為主體用來謀求其自身利益的最大化，因而需要進行制度互動的有效管理（Oran R. Young. “The Institutional Dimensions of Environmental Change: Fit, Interplay and Scale”, MIT Press, 2002）。全球經濟治理制度體系更是一項時間和相互間的重復博弈的系統(tǒng)工程，既要清晰地分析和闡釋每項制度所處的層次，又要確定其地位，最終整體塑造出制度體系這棵大樹的根、干、枝、葉等，并保持其相互之間的邏輯關系。在全球經濟治理方面，中國當前正日益從被動參與變?yōu)橹鲃訁⑴c。毋庸置疑，中國的經濟治理在國際經濟治理中越來越發(fā)揮重要作用。然而，中國長期以來都缺少對制度設計中法律內在邏輯的考慮，僅是“問題導向”式設計制度，易造成參與國際經濟治理面臨制度瓶頸。消除經濟治理制度短缺、提高經濟治理制度的質量，是大力推進中國參與國際經濟治理的關鍵。立足國情、世情、黨情，中國要堅持以發(fā)展中國家的身份參與國際經濟治理改革。聯合其他發(fā)展中國家，共同參與全球經濟治理改革，就必然需要建立并完善《對外財政關系法》《知識產權保護法》《對外投融資法》《對外經濟援助法》等制度規(guī)則，加大與國際制度接軌力度，力求完善國際經濟治理中加入中國變量的多邊主義全球經濟治理制度規(guī)則，構建全球經濟治理的中國理念與模式。要通過國際經濟合作及國家主導下的多元參與模式，設計出中國參與全球經濟治理的戰(zhàn)略路徑。
任何一項改革都必須是一個循序漸進的過程，經濟體制改革也不例外。經濟體制改革有利于實現經濟治理現代化，而經濟治理現代化又為國家治理現代化注入了新的活力。確立了全面深化改革的目標愿景，不僅要求政府依法規(guī)范行政，而且要求政府通過簡政放權、建立健全宏觀經濟管理體系、推進系統(tǒng)化財稅體制改革，促進市場健康發(fā)展。
（作者為國家行政學院經濟學教研部教授、博導）
(注：國家行政學院張淑翠博士后對本文亦有貢獻）
