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中國當(dāng)前推進(jìn)經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化，就是要通過深化經(jīng)濟(jì)體制改革，降低強(qiáng)制性行政命令的作用程度和頻率，同時吸收多元主體共同參與經(jīng)濟(jì)治理。
中國長期以來都缺少對制度設(shè)計中法律內(nèi)在邏輯的考慮， 僅是“問題導(dǎo)向”式設(shè)計制度， 易造成參與國際經(jīng)濟(jì)治理面臨制度瓶頸，消除經(jīng)濟(jì)治理制度短缺、提高經(jīng)濟(jì)治理制度的質(zhì)量，是大力推進(jìn)中國參與國際經(jīng)濟(jì)治理的關(guān)鍵。
中國當(dāng)前發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性、根本性問題，緣于各領(lǐng)域相互協(xié)調(diào)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)利益格局不斷調(diào)整，引發(fā)的各種矛盾與問題。唯有加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)治理體制創(chuàng)新，才能找到化解矛盾之法、解決問題之策。
經(jīng)濟(jì)治理是國家治理的重要組成部分
盧梭在為《百科全書》撰寫“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”詞條時指出，“經(jīng)濟(jì)”這個詞最初指的是“賢明合理地管理家政，為全家謀幸福”。這就意味著經(jīng)濟(jì)治理要對每個人和所有人的財產(chǎn)和行為，實(shí)施一種像家長對他的家務(wù)和財產(chǎn)一樣專注的監(jiān)視和控制。習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。”國家治理體系內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨建六個制度方面，而國家治理能力就是運(yùn)用上述六方面制度管理各項(xiàng)事務(wù)的水平與績效。從這一角度而言，經(jīng)濟(jì)治理無疑是國家治理不可或缺的重要組成部分，包括經(jīng)濟(jì)治理體系與治理能力兩方面。經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化，不僅要求健全與完善經(jīng)濟(jì)制度，也要求不斷提高運(yùn)用各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的水平與能力。
在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，中國經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，旨在優(yōu)化資源配置，提高資源有效性，使效率與公平得到適當(dāng)平衡，使政府與市場關(guān)系得到妥善處理。這既要夯實(shí)國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱——財政，又要驅(qū)動國家治理的動力——產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，更要促進(jìn)全球制度創(chuàng)新——參與國際經(jīng)濟(jì)治理。然而在過去一段時期，政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)越位、市場監(jiān)管錯位、公共服務(wù)缺位等情況在中國持續(xù)存在。完善經(jīng)濟(jì)治理體系，推動經(jīng)濟(jì)治理能力的提升勢在必行。
完善經(jīng)濟(jì)治理體系需破解三個問題
市場配置資源的功能尚未得到充分發(fā)揮。經(jīng)濟(jì)治理不同于過去的計劃管理，它不僅僅依賴于政府的政策，而且必須依賴于完備的市場體系，以及必要的法律和制度安排。經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化是經(jīng)濟(jì)制度和制度執(zhí)行力的集中體現(xiàn)，內(nèi)在地要求既要有治理經(jīng)濟(jì)的方針、政策等，又要有符合人民利益的對人們行為進(jìn)行規(guī)范的市場規(guī)則、制度準(zhǔn)則。然而，由于相關(guān)制度規(guī)則的不健全，加之法治基礎(chǔ)本身也十分薄弱，過去一段時期，一些地方不僅忽視制度的建立與完善，人為破壞制度規(guī)則的現(xiàn)象也時有發(fā)生。這扭曲了市場配置資源的功能，破壞了市場秩序，導(dǎo)致一些市場競爭主體不是依靠效率來取得競爭優(yōu)勢，而是以不正當(dāng)手段謀取經(jīng)濟(jì)利益，同時也滋生了貪污腐敗問題。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級后勁不足。改革開放以來，中國在取得 GDP 增長奇跡的同時，環(huán)境、社會收入差距、老百姓的健康水平、社會公平等方面的指標(biāo)也越來越差。應(yīng)該說，這種較為明顯的反差的出現(xiàn)，主要是由于20世紀(jì)80年代初實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部選拔和晉升標(biāo)準(zhǔn)改革后，地方領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和規(guī)模相掛鉤。以GDP為主要考核內(nèi)容的官員晉升體制，客觀上會對地方政府形成重增長、輕民生的制度激勵。在財力一定的前提下，地方政府往往將其更多投在見效快的基礎(chǔ)建設(shè)方面，忽視對長期增長效應(yīng)明顯的科教文衛(wèi)等服務(wù)的投入，從而對產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)、同步發(fā)展形成負(fù)面影響。而長期來看，經(jīng)濟(jì)增長是速度與效率的統(tǒng)一，并以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化為基礎(chǔ)。改革開放后以GDP為目標(biāo)的發(fā)展模式，不僅嚴(yán)重扭曲了各種經(jīng)濟(jì)社會資源的合理配置，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整動力和壓力都顯得有些不足，而且也影響了產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級所需要的資源支撐和市場空間。
長遠(yuǎn)生產(chǎn)率存在被忽略的風(fēng)險。在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制下，中央和各級地方政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)、個體戶及廣大群眾都是微觀經(jīng)濟(jì)主體。而在當(dāng)前，很多地區(qū)依然存在“跨越式發(fā)展”“超常規(guī)增長”“彎道超車”等訴求，其實(shí)際上反映出這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)主體仍缺少謀劃長遠(yuǎn)的內(nèi)在動力。如前所述，這主要與改革開放后的很長一段時期內(nèi)以GDP為中心的干部考核體系有關(guān)。但是應(yīng)該說，這在總體上容易導(dǎo)致各地在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面?zhèn)戎囟唐谛枨蠖韬鲩L遠(yuǎn)的生產(chǎn)率。
以深化經(jīng)濟(jì)體制改革提高經(jīng)濟(jì)治理能力
中國當(dāng)前推進(jìn)經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化，就是要通過深化經(jīng)濟(jì)體制改革，降低強(qiáng)制性行政命令的作用程度和頻率，同時吸收多元主體共同參與經(jīng)濟(jì)治理，踐行十八屆三中全會關(guān)于“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的思想路線。全面深化改革是一個動態(tài)變化的過程，在新的歷史條件下，經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換視角，從新的起點(diǎn)啟航，進(jìn)行“主動式改革”，促使中國經(jīng)濟(jì)體制更成熟、更健康、更有質(zhì)量。
進(jìn)一步理順政府與市場關(guān)系。政府彌補(bǔ)市場失靈及市場缺陷不僅是個技術(shù)問題，更是一門藝術(shù)。市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，絕不是要置政府干預(yù)于不顧，而是要理順政府與市場關(guān)系，厘清兩者的邊界，規(guī)避資源配置“真空”或無效現(xiàn)象 ，提高資源配置效率。黨的十八大報告提出，“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。這就必需放松經(jīng)濟(jì)性管制，破除行政壟斷與行政干預(yù)，構(gòu)建體現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)理念的新考核模式，強(qiáng)化政府的“無為之手”與“扶持之手”，同時弱化甚至驅(qū)除其“掠奪之手”，為市場主體營造公平、公正的競爭環(huán)境，最大限度地消除經(jīng)濟(jì)活動的負(fù)外部性，加快轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)提高政府科學(xué)行政、民主行政、依法行政水平。
轉(zhuǎn)變政府職能的同時，要使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，就必須培育統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系，促使市場以“自由競爭”為中心轉(zhuǎn)向以“平等競爭”為中心?；诂F(xiàn)代市場體系所具有的統(tǒng)一、開放、競爭、有序等特點(diǎn)，健全現(xiàn)代市場體系必須逐步完善企業(yè)家市場、土地市場以及資本市場，形成企業(yè)家的市場價格機(jī)制、土地的市場價格機(jī)制、資本的市場價格機(jī)制等，進(jìn)而形成合理的生產(chǎn)要素價格機(jī)制。這不僅需要培育大量的充滿活力的商品和生產(chǎn)要素的供給者，而且需要培育無數(shù)個理性的需求者。
健全宏觀經(jīng)濟(jì)管理體系。市場經(jīng)濟(jì)存在盲目性，在經(jīng)濟(jì)增長同時易引發(fā)通貨膨脹問題，而在經(jīng)濟(jì)衰退時又易導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、產(chǎn)品積壓問題，造成社會資源浪費(fèi)并破壞生產(chǎn)力。這就需要宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，以保障整體經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行為前提，通過人為方式來調(diào)節(jié)供需。然而，中國長期以來更多將宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控置于應(yīng)急管理層面。隨著市場經(jīng)濟(jì)體系越來越復(fù)雜，中國亟需適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢的宏觀經(jīng)濟(jì)管理體系，而不再是適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)起步階段的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。這是由于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控遵循“問題導(dǎo)向”，只有問題暴露了，才去想法解決，即“一事一議”、“相機(jī)抉擇”是宏觀調(diào)控的本質(zhì)屬性。這種本質(zhì)屬性，極易導(dǎo)致因?yàn)檎呤侄尾粔蚧蛞娦葑優(yōu)樾姓深A(yù)，從而影響市場經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。宏觀經(jīng)濟(jì)管理體系是對有關(guān)經(jīng)濟(jì)總體和經(jīng)濟(jì)全局的活動進(jìn)行決策、計劃、組織、指揮、監(jiān)督和調(diào)節(jié)的過程，包括宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目標(biāo)、方式、主體以及原則等。宏觀經(jīng)濟(jì)管理注重規(guī)則與前期規(guī)劃，遵循“風(fēng)險導(dǎo)向”，通過目標(biāo)制定，協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、引導(dǎo)、指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。因此，中國當(dāng)前應(yīng)該將宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控劃歸宏觀經(jīng)濟(jì)管理的應(yīng)急管理層次，并強(qiáng)化宏觀經(jīng)濟(jì)管理制度建設(shè)，健全宏觀經(jīng)濟(jì)管理體系，防范并化解系統(tǒng)性風(fēng)險，達(dá)到實(shí)現(xiàn)國家意志和合理配置資源的理想狀態(tài)。
加快推進(jìn)系統(tǒng)性財稅體制改革。改革開放以來，財稅體制改革始終承擔(dān)著“先行軍”的使命，發(fā)揮著“突破口”的作用。財稅體制改革“牽一發(fā)而動全身”，只有深化財稅體制改革取得根本性的突破，才能為全面構(gòu)建現(xiàn)代財稅制度，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化提供政策導(dǎo)向、物質(zhì)基礎(chǔ)和財稅制度保障。首先，改進(jìn)預(yù)算管理制度。中國當(dāng)前應(yīng)該以推進(jìn)預(yù)算公開為核心，建立透明預(yù)算制度；完善政府預(yù)算體系，研究清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)；改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；完善轉(zhuǎn)移支付制度；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理；規(guī)范地方政府債務(wù)管理；全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。其次，深化稅收制度改革。中國當(dāng)前應(yīng)該建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅制體系，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、推進(jìn)依法治稅，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能。中國當(dāng)前應(yīng)該按照稅收中性原則全面實(shí)行營業(yè)稅改征增值稅，并優(yōu)化稅率，適時完成增值稅立法；主要著眼于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅改革；通過費(fèi)改稅方式出臺環(huán)境保護(hù)稅，重點(diǎn)將現(xiàn)行排污收費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅；加快立法并適時推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革；探索逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，并全面修訂《稅收征管法》。最后，加快構(gòu)建事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。這涉及中央和地方、政府和企業(yè)以及部門間權(quán)利調(diào)整，是整個財稅體制改革中最難啃的“硬骨頭”。中國當(dāng)前應(yīng)該進(jìn)一步調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一。也就是說，應(yīng)該將國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的事項(xiàng)集中到中央，減少委托事務(wù)，同時將區(qū)域性公共服務(wù)明確為地方事權(quán)，并明確中央與地方共同事權(quán)。
大力推進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)治理。隨著國際制度的繁衍，制度交叉與摩擦的可能性日益增加，并且制度互動的空間亦可能被某些行為主體用來謀求其自身利益的最大化，因而需要進(jìn)行制度互動的有效管理（Oran R. Young. “The Institutional Dimensions of Environmental Change: Fit, Interplay and Scale”, MIT Press, 2002）。全球經(jīng)濟(jì)治理制度體系更是一項(xiàng)時間和相互間的重復(fù)博弈的系統(tǒng)工程，既要清晰地分析和闡釋每項(xiàng)制度所處的層次，又要確定其地位，最終整體塑造出制度體系這棵大樹的根、干、枝、葉等，并保持其相互之間的邏輯關(guān)系。在全球經(jīng)濟(jì)治理方面，中國當(dāng)前正日益從被動參與變?yōu)橹鲃訁⑴c。毋庸置疑，中國的經(jīng)濟(jì)治理在國際經(jīng)濟(jì)治理中越來越發(fā)揮重要作用。然而，中國長期以來都缺少對制度設(shè)計中法律內(nèi)在邏輯的考慮，僅是“問題導(dǎo)向”式設(shè)計制度，易造成參與國際經(jīng)濟(jì)治理面臨制度瓶頸。消除經(jīng)濟(jì)治理制度短缺、提高經(jīng)濟(jì)治理制度的質(zhì)量，是大力推進(jìn)中國參與國際經(jīng)濟(jì)治理的關(guān)鍵。立足國情、世情、黨情，中國要堅(jiān)持以發(fā)展中國家的身份參與國際經(jīng)濟(jì)治理改革。聯(lián)合其他發(fā)展中國家，共同參與全球經(jīng)濟(jì)治理改革，就必然需要建立并完善《對外財政關(guān)系法》《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法》《對外投融資法》《對外經(jīng)濟(jì)援助法》等制度規(guī)則，加大與國際制度接軌力度，力求完善國際經(jīng)濟(jì)治理中加入中國變量的多邊主義全球經(jīng)濟(jì)治理制度規(guī)則，構(gòu)建全球經(jīng)濟(jì)治理的中國理念與模式。要通過國際經(jīng)濟(jì)合作及國家主導(dǎo)下的多元參與模式，設(shè)計出中國參與全球經(jīng)濟(jì)治理的戰(zhàn)略路徑。
任何一項(xiàng)改革都必須是一個循序漸進(jìn)的過程，經(jīng)濟(jì)體制改革也不例外。經(jīng)濟(jì)體制改革有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化，而經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化又為國家治理現(xiàn)代化注入了新的活力。確立了全面深化改革的目標(biāo)愿景，不僅要求政府依法規(guī)范行政，而且要求政府通過簡政放權(quán)、建立健全宏觀經(jīng)濟(jì)管理體系、推進(jìn)系統(tǒng)化財稅體制改革，促進(jìn)市場健康發(fā)展。
（作者為國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授、博導(dǎo)）
(注：國家行政學(xué)院張淑翠博士后對本文亦有貢獻(xiàn)）
