英國(guó)著名的自由主義大師阿克頓勛爵有一句名言：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。這句話點(diǎn)中了腐敗的命門(mén)。從根本上講，腐敗的原因無(wú)外乎三個(gè)：官員擁有較多的自由裁量權(quán)，權(quán)力能夠轉(zhuǎn)化為租金，腐敗的行為難以察覺(jué)和被懲罰。因此，要減少腐敗，尤其是遏制“一把手”腐敗，應(yīng)該從源頭上限制“一把手”的權(quán)力，這是反腐敗的制度基礎(chǔ)。
我們認(rèn)為，限制權(quán)力比監(jiān)督權(quán)力更為根本，理由有兩點(diǎn)。首先，監(jiān)督的成本比限權(quán)更高。盡管黨紀(jì)國(guó)法強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督，但是在實(shí)踐中落實(shí)難度較大。所謂“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”。按照現(xiàn)行制度安排，“一把手”主持全面工作，副手、同級(jí)紀(jì)委以及下級(jí)工作人員很難監(jiān)督和制約“一把手”。本來(lái)設(shè)計(jì)挺好的“民主集中制”，在領(lǐng)導(dǎo)班子決策時(shí)，往往變成“民主”太少，而“集中”過(guò)多。相對(duì)而言，限制權(quán)力的成本更低。一旦確定了官員的管理權(quán)限，官員越權(quán)即違規(guī)，這比“全方位的”監(jiān)督機(jī)制成本更低。其次，從信息不對(duì)稱(chēng)的角度講，限制權(quán)力比監(jiān)督權(quán)力更容易證實(shí)。因?yàn)檎ぷ骶哂斜Ｃ苄院头鞘袌?chǎng)性，存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，監(jiān)督者難以觀察被監(jiān)督者的具體行為，也難以判斷被監(jiān)督者不當(dāng)行為的量化結(jié)果。比如，某個(gè)官員為了招商引資低價(jià)轉(zhuǎn)讓土地，多低才算違規(guī)？導(dǎo)致了多少土地出讓金損失？這些具體問(wèn)題難以監(jiān)督。相反，如果明文禁止某個(gè)官員管理某事，該官員是否違規(guī)一目了然。正因?yàn)槿绱?，在中?guó)，“一刀切”的政策雖然有時(shí)顯得簡(jiǎn)單，但是便于操作。
給“一把手”的權(quán)力做減法
如何限制“一把手”的權(quán)力呢？我們建議，可以從以下三個(gè)方面入手。
第一，減少各類(lèi)行政審批權(quán)，特別是減少“一把手”的審批權(quán)。從資源配置的角度講，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，凡是市場(chǎng)能做好的事情，都應(yīng)該交給市場(chǎng)去辦；只有市場(chǎng)做不好，并且政府可以做好的事情，才需要由政府來(lái)辦。在這個(gè)大的原則下，政府應(yīng)該逐步減少各類(lèi)不必要的行政審批及對(duì)市場(chǎng)行為的微觀干預(yù)，真正讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。另一方面，從腐敗對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的影響來(lái)看，現(xiàn)有研究表明，行政管制，尤其是行業(yè)進(jìn)入管制，是導(dǎo)致企業(yè)和政府官員之間發(fā)生腐敗行為的重要原因。因此，應(yīng)該從宏觀上減少各類(lèi)行政審批。減少了政府的審批權(quán)，當(dāng)然也就一定程度上減少了所在政府部門(mén)的“一把手”的權(quán)力，這是減少“一把手”腐敗機(jī)會(huì)的治本之策。
第二，減少“一把手”的自由裁量權(quán)，縮小留給“一把手”的“候選清單”。現(xiàn)行制度安排留給黨政部門(mén)“一把手”的自由裁量權(quán)太大。用人腐敗被認(rèn)為是最嚴(yán)重、最普遍的腐敗，因?yàn)槿耸聶?quán)是最重要的權(quán)力，所可能帶來(lái)的租金最多。然而恰恰是在用人問(wèn)題上，“一把手”所握有的權(quán)力太大。
第三，強(qiáng)化對(duì)重大決策權(quán)的事前約束。除了顯性的用人腐敗、項(xiàng)目腐敗，還有一類(lèi)隱性的腐敗行為，即政績(jī)工程。政績(jī)工程往往以“公共利益”為名，一朝天子，一朝項(xiàng)目，實(shí)際上造成了巨大的浪費(fèi)。問(wèn)題是，目前還難以針對(duì)這種浪費(fèi)對(duì)主管進(jìn)行“一把手”問(wèn)責(zé)，因?yàn)檎?jī)工程雖然有助于“一把手”獲得政治利益，但未必表明“一把手”本人直接獲得了經(jīng)濟(jì)利益。為此，法律應(yīng)該規(guī)定，政府的重大問(wèn)題要由“決策咨詢(xún)委員會(huì)”進(jìn)行論證，并且應(yīng)該經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)的事前批準(zhǔn)和事后監(jiān)督。但這有兩個(gè)問(wèn)題：（1）“決策咨詢(xún)委員會(huì)”不是一個(gè)強(qiáng)制設(shè)立的機(jī)構(gòu)，事實(shí)上很多國(guó)家部委、地市級(jí)政府沒(méi)有這個(gè)機(jī)構(gòu)，縣級(jí)政府更是很少設(shè)立這類(lèi)“務(wù)虛”的機(jī)構(gòu)。（2）憲法規(guī)定了地方各級(jí)人大對(duì)地方政府重大事項(xiàng)的決定權(quán)，但是在實(shí)際運(yùn)行中主要是行使監(jiān)督權(quán)，較少行使決策權(quán)。決策權(quán)實(shí)際上完全由黨委和政府掌握，這導(dǎo)致人大應(yīng)有的“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”的功能沒(méi)有得到充分發(fā)揮。即便是監(jiān)督權(quán)，也往往是事后監(jiān)督，而且難以問(wèn)責(zé)。因此，人大如果要發(fā)揮好監(jiān)督功能，至少要與問(wèn)責(zé)權(quán)匹配，否則就是“軟監(jiān)督”。需要強(qiáng)調(diào)的是，權(quán)力與責(zé)任是對(duì)應(yīng)的。要有效地限制“一把手”的權(quán)力，首先就要厘清責(zé)任的邊界。作為一個(gè)單位或者地區(qū)的“一把手”，不可能也不應(yīng)該對(duì)所有事務(wù)負(fù)責(zé)，否則在“穩(wěn)定壓倒一切”、“發(fā)展壓倒一切”的理念下，是不可能有真正的權(quán)力邊界的。這也可以在一定程度上解釋?zhuān)瑸槭裁粗醒肴钗迳陮?duì)權(quán)力的約束與限制，但是“一把手”仍然可以獲得“絕對(duì)權(quán)力”，從而導(dǎo)致很多規(guī)章制度缺乏約束力。理念不改，制度難行，權(quán)力約束便遙遙無(wú)期。
對(duì)紀(jì)委系統(tǒng)實(shí)行完全垂直管理
盡管限制權(quán)力是反腐敗的基礎(chǔ)，但是考慮到中國(guó)仍然是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，需要集中有限的資源實(shí)行適度趕超戰(zhàn)略，這必然導(dǎo)致政府權(quán)力集中和“一把手”權(quán)力集中現(xiàn)象在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)存在。在這種背景下，如何有效監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行，成為反腐敗尤其是反對(duì)“一把手”腐敗的關(guān)鍵措施。從理論上講，分權(quán)和發(fā)展一定時(shí)期內(nèi)會(huì)構(gòu)成矛盾，簡(jiǎn)單地套用西方政治學(xué)理論中的分權(quán)思想，可能難以在發(fā)展過(guò)程中解決中國(guó)的腐敗問(wèn)題。進(jìn)一步，考慮到中國(guó)的具體國(guó)情，官員主要是“對(duì)上負(fù)責(zé)”，因此自上而下的監(jiān)督是所有監(jiān)督方面的最重要力量。在現(xiàn)行制度下，對(duì)“一把手”自上而下的監(jiān)督主要依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的紀(jì)委和監(jiān)察系統(tǒng)。
根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)紀(jì)委）負(fù)責(zé)“檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”。在實(shí)際工作中，紀(jì)委成為反腐敗工作最重要的部門(mén)。而由于紀(jì)委受當(dāng)?shù)攸h委領(lǐng)導(dǎo)，因此紀(jì)委查處干部可能會(huì)受到當(dāng)?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)的干涉。為此，中央不斷改革紀(jì)委系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)體制，逐步強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，“查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主。”這意味著，紀(jì)委系統(tǒng)由過(guò)去的完全從屬管理變成了半垂直管理。
毋庸置疑，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，有助于增強(qiáng)紀(jì)委辦案的獨(dú)立性和公正性，減少地方保護(hù)主義，推進(jìn)地方廉政建設(shè)。但是在現(xiàn)行體制下，紀(jì)委在人、財(cái)、物三方面仍然受制于同級(jí)黨委，以及紀(jì)委系統(tǒng)本身工作的特殊性，僅僅上收紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的任命權(quán)和規(guī)定辦案報(bào)告上級(jí)這些措施，效果并不會(huì)十分顯著。在這種情況下，我們建議逐步將紀(jì)委系統(tǒng)由目前的半垂直管理變成從中央到地方的完全垂直管理，即紀(jì)委系統(tǒng)的人、財(cái)、物均由上級(jí)紀(jì)委按照規(guī)定統(tǒng)籌安排。目前檢察院和法院都在省以下實(shí)現(xiàn)了垂直管理，紀(jì)委系統(tǒng)作為反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，更應(yīng)該推進(jìn)垂直管理的體制改革。考慮到紀(jì)委工作與當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)可能存在一定的利益沖突，在實(shí)行垂直管理后，紀(jì)檢干部主要在全國(guó)范圍的紀(jì)委系統(tǒng)內(nèi)橫向或縱向流動(dòng)，這樣可以擴(kuò)大紀(jì)檢干部的升遷空間，同時(shí)又可以減少紀(jì)檢干部與當(dāng)?shù)氐睦婀细稹?/span>
加強(qiáng)“八小時(shí)”之外的監(jiān)督
目前對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督主要是工作場(chǎng)所的監(jiān)督，側(cè)重于用人決策和財(cái)務(wù)紀(jì)律。但是，由于腐敗本身是非法的。因此大量腐敗活動(dòng)往往是在非工作場(chǎng)所隱蔽進(jìn)行。另一方面，為減輕被揭發(fā)舉報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)，很多腐敗行為是通過(guò)中間人來(lái)完成的。這使得腐敗具有“場(chǎng)外”交易和“中間人”牽線的特點(diǎn)。因此，要治理“一把手”腐敗，在某種程度上必然要加強(qiáng)對(duì)“一把手”“八小時(shí)”之外的監(jiān)督。這種監(jiān)督具有三個(gè)特征：第一，它是事前監(jiān)督。上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處案件時(shí)，往往是有了腐敗線索，再對(duì)腐敗官員的親朋好友進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控。這種方式對(duì)于事后查案是有幫助的，但是對(duì)于防范腐敗并無(wú)多大幫助，最多是亡羊補(bǔ)牢。要防患于未然，應(yīng)該加強(qiáng)事前監(jiān)控。第二，重點(diǎn)是對(duì)“一把手”的親屬圈、朋友圈的監(jiān)督，這是腐敗行為籍以發(fā)生的主要區(qū)域。特別是，對(duì)于那些近親在經(jīng)商的“一把手”，應(yīng)該列入重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象。第三，它是適度監(jiān)督。根據(jù)法律規(guī)定，如無(wú)正當(dāng)理由，對(duì)普通人進(jìn)行工作場(chǎng)合之外的監(jiān)督是違法的。但官員作為掌握權(quán)力的特殊群體，特別是掌握重大權(quán)力的“一把手”，應(yīng)該有放棄部分個(gè)人權(quán)利來(lái)保全國(guó)家利益的意識(shí)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中，可以探索一些既不違反法律，又能有效防止腐敗的工作方式和反腐敗規(guī)定。例如，要求官員主動(dòng)申報(bào)近親經(jīng)商事項(xiàng)，加強(qiáng)對(duì)娛樂(lè)場(chǎng)所的重點(diǎn)監(jiān)控，對(duì)不正常的銀行收支進(jìn)行追蹤，這些行為都在法律法規(guī)許可范圍之內(nèi)。
今后，應(yīng)該進(jìn)一步從制度上、法理上完善對(duì)政府官員特別是黨政“一把手”的作風(fēng)監(jiān)督，在保護(hù)公民基本權(quán)利和防范官員腐敗之間取得一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠胶狻?/span>
用科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制來(lái)預(yù)防腐敗
監(jiān)督和激勵(lì)是反腐敗不可或缺的兩個(gè)工具，監(jiān)督相當(dāng)于用“大棒”，而激勵(lì)相當(dāng)于給“胡蘿卜”。長(zhǎng)期來(lái)看，只強(qiáng)調(diào)監(jiān)督而忽視激勵(lì)，會(huì)導(dǎo)致官員的逆向選擇行為，由此會(huì)將一些能力較低的官員選進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍，還會(huì)導(dǎo)致官員道德風(fēng)險(xiǎn)行為，即官員為了避免犯錯(cuò)采取消極怠工、偷工減料、低效率的官僚主義態(tài)度。特別是，黨政“一把手”掌握了重要的資源，他們的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)行為會(huì)造成更嚴(yán)重的后果。
十八大高壓反腐運(yùn)動(dòng)開(kāi)展之后，許多官員的額外“福利”被取消了，腐敗的成本更高了，但是相應(yīng)的正常待遇還沒(méi)有提高。這不可避免地導(dǎo)致了少數(shù)官員對(duì)待工作敷衍塞責(zé)，抱著“只要不出事，寧肯不做事”的消極態(tài)度，這不利于全面深化改革和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，我們認(rèn)為，應(yīng)該適時(shí)改進(jìn)官員尤其是“一把手”的合法待遇，監(jiān)督和激勵(lì)，兩手都要抓。針對(duì)“一把手”的激勵(lì)問(wèn)題，我們認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)。
首先，實(shí)行現(xiàn)代“品位分等制”?，F(xiàn)行體制下官員從政的最大動(dòng)力是獲得升遷。這有兩個(gè)方面的原因：一是高級(jí)別職位蘊(yùn)含的權(quán)力、待遇和地位絕對(duì)性地高于低級(jí)別職位。二是高級(jí)別職位的權(quán)力、待遇和地位相比低級(jí)別職位，也更具穩(wěn)定性，或者說(shuō)，職位越高，權(quán)力、待遇和地位越穩(wěn)。就目前來(lái)看，這兩個(gè)方面原因在任何體制中都存在，使得官員從政的最大動(dòng)力表現(xiàn)為追求升遷，“一把手”更為明顯。為了升遷，一些腐敗的“一把手”大量行賄受賄，大搞政績(jī)工程，后者往往構(gòu)成嚴(yán)重的隱性腐敗。因此，要抑制腐敗，就要在一定程度上弱化體制中存在的高級(jí)別職位和低級(jí)別職位“含金量”和“穩(wěn)定性”上的絕對(duì)落差，使“一把手”在一定程度上減弱升遷需求，從而更好地履行其權(quán)力應(yīng)該完成的職責(zé)。
要弱化高低職位上的落差，有兩個(gè)方面的選擇，一是弱化高級(jí)別職位的權(quán)力、待遇、地位及各自的穩(wěn)定性，即做減法；二是強(qiáng)化低級(jí)別職位的權(quán)力、待遇、地位及各自的穩(wěn)定性，即做加法?？紤]到體制內(nèi)高級(jí)別職位所要求具有的能力、經(jīng)驗(yàn)方面的稀缺性，以及當(dāng)前其承擔(dān)職責(zé)的繁重，弱化高級(jí)別雖然可以減緩高低落差，但是也會(huì)使現(xiàn)有高級(jí)別官員懈怠和不思進(jìn)取，貽害大局。因此，我們轉(zhuǎn)而考慮第二個(gè)選擇。低級(jí)別職位數(shù)量眾多，而越往上（高級(jí)別）職位越少，多數(shù)低級(jí)別職位官員升遷無(wú)望。但是，在低級(jí)別職位的官員中，很多官員政績(jī)突出、能力杰出、官德優(yōu)異，其又恰好在職責(zé)繁重、需要長(zhǎng)期工作才能建功立業(yè)的低級(jí)別職位上。對(duì)這些官員就可以適當(dāng)提高其權(quán)力、待遇和地位。這樣，在同級(jí)別的低級(jí)別職位官員中，可以形成除了高級(jí)別升遷之外的“第二個(gè)升遷空間”，即在同級(jí)別的某些職位上，如果一個(gè)官員業(yè)績(jī)突出，就可以獲得更多權(quán)力、待遇和地位，這實(shí)際上就增加了低級(jí)別官員的升遷可能。
我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員制度中特定職位對(duì)應(yīng)特定官階，官員的權(quán)力、待遇、地位主要隨職位變動(dòng)而變動(dòng)，是一種“職位分等”的制度。而我國(guó)有著長(zhǎng)期的官僚制傳統(tǒng)，曾經(jīng)和“職位分等”并列存在過(guò)“品位分等”。兩者區(qū)別在于，“職位分等”之下，官員官階隨職位變動(dòng)而變，而與之并列存在的“品位分等”使得部分官員的官階不依賴(lài)于職位，是一種可以附著于其本人的“身份”。“品位”或“身份”決定了一個(gè)官員在整個(gè)官員隊(duì)伍中的官階。為了解決“一把手”的腐敗問(wèn)題，我們需要適度恢復(fù)我國(guó)官僚制傳統(tǒng)中的“品位分等”制度，輔助“職位分等”，給予“一把手”官員更加全面的激勵(lì)和更加穩(wěn)定的職業(yè)預(yù)期。
其次，適當(dāng)提高“一把手”的物質(zhì)保障。對(duì)以往的腐敗案例分析表明，官員的腐敗行為與官員個(gè)人的物質(zhì)生活條件及其親屬的需求密切相關(guān)。從制度層面思考，如果政府和社會(huì)可以給領(lǐng)導(dǎo)干部提供相對(duì)優(yōu)渥的生活條件并解決其后顧之憂(yōu)，就可以在一定程度上減少其貪腐的動(dòng)機(jī)，同時(shí)從另一個(gè)方面來(lái)看也是提高了腐敗的機(jī)會(huì)成本。我們建議從以下幾個(gè)方面適當(dāng)提高領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的物質(zhì)保障條件（1）對(duì)官員實(shí)行休假制。由于中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)趕超階段，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨政“一把手”工作通常壓力大、責(zé)任重，但是他們中的很多人卻難以像普通公民一樣周末休息、度假以及以普通消費(fèi)者的身份去各類(lèi)休閑娛樂(lè)場(chǎng)所。但他們有著普通公民一樣的欲望，這就導(dǎo)致部分官員以權(quán)謀私，變相地通過(guò)浪費(fèi)公帑的形式進(jìn)行高額的在職消費(fèi)，或者與商人勾結(jié)，接受商人的物質(zhì)賄賂。（2）推廣官邸制，解決領(lǐng)導(dǎo)干部的住房問(wèn)題，同時(shí)嚴(yán)格限制領(lǐng)導(dǎo)干部及其直系親屬的購(gòu)房數(shù)量，并將房產(chǎn)作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)與核實(shí)的主要內(nèi)容。（3）提供合理的醫(yī)療保障，定期、強(qiáng)制對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行健康檢查。有一項(xiàng)調(diào)查表明，出于對(duì)健康的擔(dān)心，相當(dāng)多官員實(shí)際上對(duì)應(yīng)接不暇的各類(lèi)應(yīng)酬和接待事項(xiàng)比較反感。事實(shí)上，“八項(xiàng)規(guī)定”獲得了很多基層干部的認(rèn)可，因?yàn)檫@實(shí)際上以一種體面的方式保護(hù)了他們的健康，客觀上也減少了在職消費(fèi)和隱性腐敗。（4）為官員的職業(yè)選擇提供更多機(jī)會(huì)。頻繁出現(xiàn)的“59歲”現(xiàn)象表明，一旦官員意識(shí)到離開(kāi)現(xiàn)任崗位后難以保障其生活待遇，或者難以找到合適的工作，就可能通過(guò)突擊式的貪腐積攢離任后的金錢(qián)和物質(zhì)。中國(guó)應(yīng)逐步建立官員離任后的待遇保障體系，使官員在任時(shí)正常工作便可后顧無(wú)憂(yōu)，否則貪腐則導(dǎo)致其損失各種福利。此外，應(yīng)拓寬官員正常離任后的再就業(yè)渠道，讓官員能進(jìn)能出，能上能下。
