同期進行的工業(yè)化政策的誤導，引起過度城市化。一方面是政府在推進工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，把農(nóng)村向城市的移民過程看作是緩解農(nóng)村社會沖突的途徑，對自發(fā)的移民潮從來不加調控，也沒有去探索適合國情的城市化模式，結果形成一種移民向大城市集中的單一模式；另一方面是在工業(yè)化進程之初，人們對許多事物的規(guī)律認識不足，城市的就業(yè)機會、完善的基礎設施以及健全的社會化服務對農(nóng)村剩余勞動力形成了美好的“心理預期”，只要進城的預期收益大于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益和遷移成本之和時，他們就會做出流向城市的決定。他們認為，即使生活在城市貧民窟中，生活水平和質量也要高于農(nóng)村。這兩個原因直接加速了農(nóng)村人口的城市化進程，造成城市人口爆炸，而相應的住房、就業(yè)條件等遠遠不能滿足人們的需要。
實際上，在拉美國家城市化的發(fā)展過程中始終存在是否與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的問題，該地區(qū)的快速城市化并不是工業(yè)增長自然引起的反應，而是大量農(nóng)村人口涌向城市造成城市盲目擴大的結果。城市人口急劇膨脹與就業(yè)崗位不足之間的矛盾越來越大，造成城市社會貧富分化嚴重，產(chǎn)生了普遍的貧困和貧民區(qū)。拉丁美洲自20世紀30年代開始工業(yè)化進程以來，城市人口1930年占總人口的32％，1990年占71.2％，目前已超過85％，基本接近歐洲水平。但是歐洲城市人口的增長所用的時間比拉美要長得多，拉美只用了歐洲的一半時間。1950～1980年的30年間，墨西哥城人口由不足300萬增加到1500萬，圣保羅市人口從300萬增加到1400萬，布宜諾斯艾利人口由530萬增至1010萬。目前這4個城市都躋身于世界特大城市行列。城市規(guī)模如此迅速地擴張，造成市政基礎設施的不足，醫(yī)療、教育等服務設施的短缺以及城市規(guī)劃和管理工作的滯后等，加劇了貧民窟問題的惡性發(fā)展。此外，諸如工業(yè)布局過分集中于大城市及其周邊地區(qū)；在價格政策方面保護農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的利益不夠，信貸政策對小農(nóng)經(jīng)濟的支持偏少，投資過分集中于工業(yè)部門和城市建設等原因也加速了貧民窟問題的形成。②
經(jīng)濟不景氣、政局的動蕩及外債負擔。拉美國家在遭遇20世紀80年代的金融危機和21世紀初的經(jīng)濟及社會危機打擊之后，其社會經(jīng)濟狀況一直不景氣，經(jīng)濟增長率低，失業(yè)率高，糧食生產(chǎn)不能自給等問題一直困擾各國，也使其無法拿出精力來解決貧民窟問題，導致問題越積越大。像號稱“世界肉庫糧倉”的阿根廷，2002年危機爆發(fā)后，在布宜諾斯艾利斯郊區(qū)和阿根廷內(nèi)地就出現(xiàn)了饑荒和餓死人的現(xiàn)象，僅圖庫曼省就餓死了十幾名兒童。受阿根廷影響，甚至連被稱為“南美瑞士”的烏拉圭也成了重災區(qū)，爆發(fā)了歷史上最為嚴重的經(jīng)濟危機。金融風暴引發(fā)社會動蕩，烏拉圭首都蒙得維亞窮人區(qū)發(fā)生數(shù)十起超市、商店被搶事件，1/3的城市居民住在貧民窟。同時，巴西也爆發(fā)了類似的金融動蕩，據(jù)官方統(tǒng)計，全國1.74億人口中，有5400萬人（31％）處于貧困狀態(tài)。墨西哥受到美國經(jīng)濟低迷和南美經(jīng)濟動蕩的雙重打擊，數(shù)十萬人失業(yè)，墨西哥社會發(fā)展部官員稱，墨西哥貧困人口達4200萬，占總人口46%。此外，拉美多數(shù)國家執(zhí)行的新自由主義政策使跨國金融壟斷資本、少數(shù)大企業(yè)集團和上層官僚成為主要受益者，嚴厲的工資政策和匯率政策限制了勞動者工資的增長，大批中小企業(yè)主破產(chǎn)或瀕于破產(chǎn)，貧富差距拉大，失業(yè)加劇，貧困人口增加。
此外，拉美國家政局的動蕩不安及外債問題也使貧民窟問題變得更加嚴峻。自20世紀初期迄今已有100多年，阿根廷除了20世紀70年代的“貝隆時代”出現(xiàn)短暫穩(wěn)定外，其他時間政局始終不穩(wěn)，處在文人與軍人交替執(zhí)政的混亂局面中，深受內(nèi)憂外患之苦。持續(xù)40多年的內(nèi)戰(zhàn)使哥倫比亞的經(jīng)濟發(fā)展始終沒有太大起色。委內(nèi)瑞拉政局的動蕩、國內(nèi)朝野的勢不兩立，嚴重影響了委內(nèi)瑞拉的石油生產(chǎn)和出口，使國民經(jīng)濟蒙受了巨大損失。拉美各國還存在較高的債務負擔。據(jù)2012年統(tǒng)計，拉美外債逼近2萬億美元，又陸續(xù)到了還債高峰期，償還外債占了國家收入的大部分。阿根廷公共部門的債務占GDP的55.9％；巴西達65％。阿根廷外債約1500億美元，2012年約有332億美元債務到期，但外匯儲備僅有100億美元，這種經(jīng)濟社會狀況無形中推動了拉美貧民窟的惡性發(fā)展，為社會進一步發(fā)展埋下重重隱患。
拉美貧民窟問題給予中國的警示
穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，保障農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動。拉美的經(jīng)驗教訓是慘痛的，它提醒我們城市化的發(fā)展與農(nóng)村社會發(fā)展、土地制度改革有很大的關系。拉美各國大莊園經(jīng)濟發(fā)展過程中造成了大量的土地兼并，無地少地農(nóng)民大量破產(chǎn)而涌向城市，而城市的就業(yè)機會遠遠不能滿足這些破產(chǎn)失地的農(nóng)民，但事實上這些人已經(jīng)移居到城市，即使沒有就業(yè)機會也無法退回農(nóng)村，從而變?yōu)槌鞘胸毭?，忍受城市高物價的盤削，沒有住房沒有保障，最終只能形成貧民窟，成為一個重大的社會問題。
我國目前處在城市化發(fā)展的高速階段，農(nóng)村人口大量涌入城市，但是農(nóng)民在自己的家鄉(xiāng)擁有一塊土地，這塊土地是農(nóng)民生活的最后防線，我們需要保障這塊土地承包經(jīng)營權的穩(wěn)定。如果農(nóng)民在城市不能穩(wěn)定就業(yè)，可以實現(xiàn)農(nóng)民在農(nóng)村與城市之間額雙向流動，這樣就能防止無地農(nóng)民集中在城市，形成貧民窟。現(xiàn)階段，我國需要堅持農(nóng)民土地承包經(jīng)營權穩(wěn)定的基本政策，不能對進城打工農(nóng)民剝奪其經(jīng)營權，只有農(nóng)民在城市有了穩(wěn)定的工作、收入、住房等生活基礎之后，如果農(nóng)民自愿放棄自己在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權，才允許其自愿放棄，不能強迫。唯有這樣，既能夠使農(nóng)民無后顧之憂，又能使城市得以健康發(fā)展，使農(nóng)民能夠進退自由。無論是產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營還是擴大農(nóng)地規(guī)模，均不能使農(nóng)民失地。在現(xiàn)階段，我國必須堅持農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的穩(wěn)定，這是一項長期政策，任何土地承包經(jīng)營權的流轉都必須自愿、合法及有償轉讓，實現(xiàn)農(nóng)民在城市與鄉(xiāng)村之間的雙向流動。
穩(wěn)步推進戶籍制度改革。長久積累形成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度對國民造成了人為的身份分割，在一定程度上限制了城鄉(xiāng)之間的溝通交流，無形中為農(nóng)村居民向城市流動設置了一道高門檻。也正因為戶籍問題，在改革開放、市場經(jīng)濟推進的過程中，城市居民在同農(nóng)村居民競爭中獲得了許多潛在的政策性好處和利益，“進城”的代價限制了農(nóng)村居民進城的強烈愿望。這對于農(nóng)村居民來講是不公平的。
然而，我們也應看到，凡事都有其兩面性，城鄉(xiāng)戶籍身份固然限制了農(nóng)村居民在政策利益獲取中的均衡地位，提高了農(nóng)村居民對城市生活的“心理預期”；但另一方面，它也阻止了農(nóng)村居民城市化的步伐，減輕了城市的人口壓力。試想，如果戶籍一下子全部放開，大量對城市生活抱有很高“心理預期”的農(nóng)村居民涌入城市，將會給城市的交通、住房、基礎設施建設等帶來沉重壓力，進而引發(fā)一系列社會問題，這斷然不是我們實施戶籍改革政策想要得到的結果。對此，我們在推進戶籍制度改革的過程中一定要循序漸進，各地根據(jù)自己的情況有步驟有計劃地推進，從而使人口的城市化與城市的發(fā)展規(guī)模效益相結合，最終達到促進整體和諧發(fā)展的目標。
合理調整城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展結構和發(fā)展水平。就城市化水平與速度來說，拉美國家已與歐美發(fā)達國家無甚差別；但從經(jīng)濟發(fā)展水平及工業(yè)化水平來說，拉美國家還不能與歐美發(fā)達國家相提并論，仍處于落后地位?？梢?，拉美國家的城市化不是工業(yè)化發(fā)展的自然結果，城市化與工業(yè)化是不平衡的，城市化處于過度狀態(tài)。拉美國家的城市化是人口的城市化，而不是工業(yè)的城市化，因此，大量農(nóng)民涌向城市后，城市的基礎設施跟不上，造成了貧民窟等社會病。
對我國而言，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與建設，促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展，提高人民生活水平是建設社會主義新農(nóng)村的一項重要內(nèi)容，也是解決目前“三農(nóng)”問題的出路。我國目前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展必須保持城市與農(nóng)村發(fā)展的平衡，在農(nóng)村人口轉向城市人口的過程中，需要完善城市功能及城市發(fā)展水平，必須經(jīng)過工業(yè)化的過程，由工業(yè)化推動城市化，而不能由人口流動推動城市化。還需協(xié)調城市與農(nóng)村的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化既不是一味發(fā)展城市，也不是片面發(fā)展農(nóng)村，要重點促進小城鎮(zhèn)建設，積極發(fā)展中小城市，發(fā)展區(qū)縣中心，以此帶動農(nóng)村發(fā)展，同時不斷完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻身帶動作用，引導城鄉(xiāng)一體化有序發(fā)展。
調整城市建設的思路。拉美各國的情況表明，農(nóng)民流向城市，謀生就業(yè)是一大問題，此外安居也是一大問題。失地農(nóng)民涌向城市，如果沒有找到工作，無法在城市購買住房，就只能是風餐露宿，占山占街道，搭建簡易窩棚居住，慢慢就形成了一片片與城市社區(qū)相分離的貧民窟，貧民窟越來越多，政府有時即使想解決，在很多情況下也是積重難返的。
我國農(nóng)民進城打工與拉美國家不一樣，如果農(nóng)民在城市找不到工作，還可以回農(nóng)村。但是也有很多農(nóng)民拖家?guī)Э诘脑诔鞘泄ぷ骱蜕?，這些顯然是城市低收入群體，我們在城市建設的過程中需要考慮到這些群體的安居問題，以防止拉美式貧民窟的產(chǎn)生。我國現(xiàn)在很多大城市也有城中村、棚戶區(qū)，但近年來的改造取得了很大成功，各地紛紛推出廉租房、公租房建設，在很大程度上解決了一部分低收入群體的住房問題，但從長遠來看，我們還需要改變城市建設的思路，在城鎮(zhèn)規(guī)劃、公共服務、社區(qū)管理等方面將進城的農(nóng)民低收入群體與城市人口同等對待，并將他們的住房、就業(yè)、子女上學、醫(yī)療及社會保障等納入到城市建設中來，使之逐漸融入城市，這樣既能促進城市經(jīng)濟的發(fā)展，也有利于整個社會的和諧穩(wěn)定。
（作者為中央民族大學管理學院副教授）
【注釋】
①陳友華：“遷徙自由、城市化與貧民窟”，《江蘇社會科學》，2010年第3期，第95頁。
②呂新雨：“新鄉(xiāng)土主義，還是城市貧民窟？”，《開放時代》，2010年第4期，第119頁。
責編/邊文鋒
