黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出,“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。英國治理理論學(xué)者杰瑞斯托克曾指出:“公共管理從傳統(tǒng)的公共行政向治理的轉(zhuǎn)變,反映了政府在當(dāng)代環(huán)境中運(yùn)作方式的重大及持久的變化;相應(yīng)地,政府履行功能與任務(wù)的能力框架也要隨之發(fā)生重大及持久的變化。”沒有現(xiàn)代化的治理能力,就無法搭建起真正現(xiàn)代化的治理體系,就會使現(xiàn)代化的治理體系徒具形式。政府是國家權(quán)力的執(zhí)行者,是國家治理的主體性力量,其責(zé)任就是努力實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平的變化,不斷調(diào)適政府的角色及其治理方式,是現(xiàn)代化進(jìn)程的重要組成部分,也是現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)的核心問題。
國家治理能力是國家統(tǒng)籌各個(gè)領(lǐng)域的治理,使其相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的能力。“治理”理念是對傳統(tǒng)“統(tǒng)治”和“管理”理念的揚(yáng)棄,工業(yè)化、城市化、市場化、民主化、開放化、多元化等現(xiàn)代性因素及其交織形成的復(fù)雜關(guān)系,強(qiáng)調(diào)要在政府的主導(dǎo)之下實(shí)現(xiàn)國家治理思維體系、話語體系和制度體系的綜合“大轉(zhuǎn)型”,要從政府單一主體管理變?yōu)槊裰鳌⑴c式、互動式的多元主體治理。
在強(qiáng)調(diào)治理的新時(shí)代,合同外包、結(jié)成公私伙伴關(guān)系、第三部門服務(wù)供給、政府購買服務(wù)以及其他形式的合作等新的治理方式將大量采用,民主、參與式、互動式的多元主體治理的發(fā)起問題、可持續(xù)問題、績效問題、責(zé)任控制問題都將出現(xiàn)。面對這些新問題、新情況,政府單一主體管理時(shí)代自上而下的科層制組織與控制方式,將不足以應(yīng)對。正因?yàn)槿绱?,黨的十八屆三中全會才提出了“治理能力現(xiàn)代化”的新命題、新要求。在政府的層面,治理能力毫無疑問會延續(xù)管理時(shí)代對政府能力的關(guān)注,但會更強(qiáng)調(diào)政府在治理背景下新的能力要求。要盡快推進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化,就必須厘清從政府能力到治理能力轉(zhuǎn)變的邏輯線索,從四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)突破。
目標(biāo)凝聚能力。無論是管理,還是治理,都必須圍繞一定的目標(biāo)來進(jìn)行。傳統(tǒng)的管理時(shí)代,目標(biāo)主要來自自上而下的科層制政策目標(biāo)與責(zé)任目標(biāo),相對穩(wěn)定統(tǒng)一;但在治理時(shí)代,不僅每一個(gè)地方的實(shí)際情況不同,“治理”的目標(biāo)會是多樣、變動的,而且參與治理的不同組織、不同個(gè)人,都有不同的目標(biāo)訴求。沒有目標(biāo)的共識,不僅難以達(dá)到治理的預(yù)期效果,甚至有可能加劇社會的分裂與對抗。