【摘要】 回顧過去30余年， 中國的改革開放本質上是一個逐步分權的過程。在分權的過程當中，地方政府扮演了關鍵的角色?，F行的財政分權和地方政府競爭對我國持續(xù)高速的經濟增長起到了巨大的推動作用，但同時也帶來了粗放型增長必然伴隨的諸多問題，如經濟波動加劇、資源浪費、公共品供給不足等。實現經濟結構轉型，就需要從創(chuàng)新上加以突破。這個創(chuàng)新不僅僅是技術進步，更重要的是分權體制和地方政府競爭模式的創(chuàng)新。要激勵地方政府實現轉型，就必須建立創(chuàng)新導向的治理機制，這包括合理分權、地方政府良性競爭以及功能型跨區(qū)機構的建立和完善等。
【關鍵詞】地方政府競爭 分權 漸進式改革 地方治理 轉變
【中圖分類號】F812.2 【文獻標識碼】A
改革開放以來地方政府在我國經濟增長中起著重要作用
我國近30余年取得了令人矚目的持續(xù)高速的經濟增長，被譽為經濟增長的奇跡。現有的圍繞經濟增長核算的經驗研究表明，資本對增長率的貢獻最大，如鄒至莊（2006）的計算結果表明，1978～1998年間中國GDP的指數化增長率為0.093，其中資本的貢獻占62.9％，勞動力的貢獻占10.6％，代表技術進步的全要素生產率（TEP）的貢獻占28.9％。相比之下，一些同樣具有經濟起飛特征的經濟體則體現為要素貢獻均勻化，甚至出現全要素生產率貢獻較高的情形，比如日本1960～1995年間GDP增長率平均為0.0566，其中資本的貢獻占31%，勞動的貢獻占22%，全要素生產率的貢獻占47%；我國臺灣地區(qū)1966～1990年間GDP增長率平均為0.094，其中資本的貢獻占34%，勞動的貢獻占39%，全要素生產率的貢獻占28%（巴羅、馬丁，2010）。如果說日本經濟起飛時期技術進步起到了關鍵作用，缺乏可比性。那么在技術進步貢獻度類似的情況下，為何中國大陸和臺灣地區(qū)相比，資本的貢獻占比要高很多？或者說，大陸以勞動密集型企業(yè)為主（被稱為“世界工廠”），為何勞動的貢獻占比反而很低？
很顯然，我們不能僅僅用增長模式不同來解釋這種要素貢獻的差異。增長核算的研究僅僅揭示了增長的表象，并沒有深入揭示其本質。我們真正需要回答的是，過去30多年資本貢獻最大的原因在哪？和這個問題相關的另一個深層次問題是，假設導致資本貢獻最大的原因在于粗放型的增長模式，那么為什么我國會一直延續(xù)這種模式？究其根本原因，在于我國并不是真正意義上的基于市場導向的分散化經濟，而是一種政府控制和主導的經濟，在這樣一種經濟體中，資本存量在很大程度上就不取決于市場力量，而是更多地取決于政府行為。政府通過經濟政策來調節(jié)和影響微觀經濟組織的資本供求決策，同時通過直接投資以及調控國有企業(yè)投資來實現資本的快速積累，這兩方面都對總體經濟的資本積累起到決定性的影響，從而最終決定了經濟增長模式和經濟增長率本身。
不過，對眾多發(fā)展中國家和地區(qū)而言，政府普遍采取趕超策略，其核心就是通過政府投資或者政府產業(yè)政策和其他經濟政策引導投資，來實現經濟起飛。因此，在這類經濟體中，就政府對經濟增長的影響而言，都是巨大的。那么，為什么日本以及我國臺灣比較均勻地依賴各種生產要素，而中國大陸主要依賴資本？要理解這一點，不得不回到財政分權這個關鍵問題上來。改革開放以來，由于我國采取了不同形式的財政分權，促使地方政府作用日益上升，地方政府承擔了主要的支出功能，因而對經濟增長的影響要更為深遠。正是地方政府的這一特定經濟功能，才使得經濟增長展現出非常不同的性質。
回顧過去30余年，中國大陸的改革開放本質上是一個逐步分權的過程。一方面，在微觀經濟領域實施承包制，并引入市場機制，使得政府逐步退出競爭性領域；另一方面，在層級政府內部，中央也逐步向地方放權，上級政府向下級政府放權，于是在層級政府之間，建立了類似政府和企業(yè)、農戶的承包關系（周黎安，2004），這意味著層級政府內部有了一定程度的市場化，地方擁有了一定程度上的事實上的自由裁量權。政府向社會分權以及層級政府內部分權的最終結果是，居民、企業(yè)和地方政府作為資源配置的主體直接參與到經濟決策活動當中，并通過市場機制進行自愿交易，從而實現了激勵兼容。這正是我國改革開放以后經濟持續(xù)穩(wěn)定增長的源泉。
在分權的過程當中，地方政府扮演了關鍵的角色。這是因為漸進式改革的本質在于給定一個基本的改革路線和框架，由地方自主決定具體改革形式和改革速度。而層級政府內部的分權使得地方獲得了一定程度的自由裁量權，地方政府可以像一個企業(yè)一樣進行決策和運營。無論是早期采取的各種“財政包干”制度，還是1994年開始實施的分稅制，都激勵地方追求當地利益最大化，這在客觀上促進了地方政府對當地經濟介入的深度。這種介入不再是僅僅局限于調控者的角色，而是直接參與其中，類似于企業(yè)行事，譬如組織當地的資產整合和重組、興辦企業(yè)、直接投資或招商引資來拉動當地經濟，等等。而所有這些都和資本積累有關。究其原因，在于層級政府間實行財政分權以后，市場化機制使得地方政府的利益和當地的經濟發(fā)展直接掛鉤，促使地方政府把追求經濟利益放在首位，這就是當下被廣為詬病的“GDP主義”。同時，官員任期的時限，以及上級政府對下級政府采取相對績效考核（Li和Zhou，2005；周黎安，2007），激勵地方政府追求短期經濟利益，而只有快速資本積累才能滿足地方政府的這一目標。因此，對地方政府而言，直接投資和招商引資就是發(fā)展當地經濟的首選策略，這是導致我國經濟增長一直受粗放型模式困擾的關鍵所在。
圖1展示了改革開放以來地方政府的角色演變。我們用地方財政本級支出占總財政支出的比重來說明地方政府的作用，這一指標也可以用以度量支出角度的財政分權的程度?？梢钥闯?，就支出視角而言，我國的財政分權程度較高，從1985年開始，該比例就開始超過60%，到2009年，該比例超過了80%。這意味著中央本級支出到2009年才占不到總支出的20%。相比之下，Dziobek等人（2011）依據IMF有關數據計算顯示，就樣本國家和地區(qū)來說，2008年發(fā)達經濟體的中央政府（或者聯邦政府）支出占總政府支出的比重平均為72%，而發(fā)展中國家和地區(qū)以及新興經濟體該比重平均為83%。盡管統(tǒng)計口徑上存在一定差異，但這些數據比較至少說明，我國財政分權的程度從支出視角看是比較高的，這也意味著地方政府的自主權非常大。從理論上說，財政支出相當于公共品和準公共品支出，與資本積累和投資并不存在必然的關聯。但由于財政分權激勵地方政府追求短期經濟利益，使得財政支出發(fā)生了對經濟建設支出的偏向，社會性支出被弱化（傅勇、張晏，2007）。因而，高財政分權必然意味著地方政府對投資和資本積累的高貢獻，這也就證明了我們前面所闡述的分析邏輯。
