總結(jié)英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)：首先，政府應(yīng)當(dāng)有所為而有所不為。在市場(chǎng)不成熟的時(shí)候一方面是彌補(bǔ)市場(chǎng)的失靈和缺陷，主動(dòng)承擔(dān)起自己的公共職能。同時(shí)要努力培育市場(chǎng)，市場(chǎng)一旦成熟就應(yīng)該功成身退，如此才能真正保證政企分離和避免行政壟斷。其次，公共投資的特性在于公益性，這就決定了必須適當(dāng)抑制投資者的逐利性，尤其是民間投資和外國(guó)投資。這就要求政府應(yīng)該是管理專家，而不要強(qiáng)求是經(jīng)營(yíng)專家、賺錢高手。而管理必須依法執(zhí)行，這樣才能保證公共利益不會(huì)因公權(quán)和私權(quán)邊界模糊而被踐踏或遭漠視。最后，公共投資的對(duì)象具有一定的自然壟斷性，而且往往投資大、周期長(zhǎng)，僅僅依靠政府不僅財(cái)政負(fù)擔(dān)巨大，更重要的是效果上也不見得就能達(dá)到預(yù)期目的。如何在一定程度上開展競(jìng)爭(zhēng)，吸引其他主體投資又能保持規(guī)模經(jīng)濟(jì)必是一大難題。①
因此，透過(guò)英國(guó)經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，要讓公共投資具有效率，政府必須在特定的時(shí)候在特定的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域運(yùn)用法律對(duì)公共投資的主體和對(duì)象進(jìn)行調(diào)整，從而保持一定程度的競(jìng)爭(zhēng)性與規(guī)模經(jīng)濟(jì)，用最經(jīng)濟(jì)和效率的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)公共投資的目標(biāo)。
公共投資主體多元化的經(jīng)濟(jì)法解讀
公共投資的目標(biāo)是什么？對(duì)公共投資法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的基點(diǎn)是什么？對(duì)公共投資的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析首先必須明確這兩點(diǎn)，弄清這兩個(gè)根本性問(wèn)題，隨之而來(lái)的分析才能有的放矢。
公共投資制度化是社會(huì)發(fā)展程度的重要標(biāo)志，體現(xiàn)著現(xiàn)代社會(huì)的空間聚合和連鎖效應(yīng)，其功用在于加速了人力和物力的結(jié)合及流轉(zhuǎn)，提升政府及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。②公共投資的核心不在于描述這一活動(dòng)現(xiàn)象的“投資”二字，而是體現(xiàn)投資目標(biāo)及價(jià)值理念的“公共”一詞。從公共投資產(chǎn)生之始，其目的就被鎖定在了保護(hù)一定群體的公共安全和提高社群生活質(zhì)量上面。現(xiàn)代社會(huì)的城鎮(zhèn)化發(fā)展使得人群生活更為密集，能夠在分工體系下通過(guò)交換實(shí)現(xiàn)合作。然而理性的個(gè)人和理性的群體之間往往難以兩全。因此，政府必須對(duì)公共投資的領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)，以保障社會(huì)所需的公共產(chǎn)品能夠有效提供。政府的干預(yù)既可以以公民代理人的身份直接介入公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、提供，也可以采用間接的方式引導(dǎo)社會(huì)力量來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。故而公共投資主體是單一化還是多元化本身并不是討論的基礎(chǔ)或目標(biāo)，而公共投資的現(xiàn)實(shí)目的，即為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展而有效地提供公共產(chǎn)品才是關(guān)鍵。從這個(gè)角度講，公共投資主體單一化、多元化都是可資運(yùn)用的手段，至于如何取舍則決定于所要生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品本身的屬性。
如果說(shuō)公共投資是一種事實(shí)型社會(huì)關(guān)系，那么公共投資法律關(guān)系則是一種價(jià)值型社會(huì)關(guān)系，蘊(yùn)涵著從法律角度對(duì)公共投資所引起的各種社會(huì)關(guān)系的評(píng)價(jià)。對(duì)公共投資法律關(guān)系的調(diào)整必須要確立判斷的原則，這樣才能保證法律體系的和諧一致。公共投資法律關(guān)系是一種經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，它既不同于一般的民商事法律關(guān)系那樣奉意思自治為圭臬，又不同于行政法律關(guān)系那樣以國(guó)家本位為依歸，而是在兩者的交互作用下追尋著公共利益的軌跡。簡(jiǎn)言之，公共投資法律關(guān)系的是以社會(huì)本位為基點(diǎn)。
明晰了這兩個(gè)根本，讓我們來(lái)分析一下公共投資主體多元化在現(xiàn)實(shí)層面如何促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，在價(jià)值取向上如何謹(jǐn)守社會(huì)本位的要求，以及它本身的限度。
一方面，公共投資主體多元化是一種總括性提法，包括鼓勵(lì)民間資本、外國(guó)資本的間接參與和直接進(jìn)入。所謂間接投資是指政府及國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位等能夠代表公共利益的主體在投資中占主導(dǎo)地位，通過(guò)借款等融資方式引領(lǐng)非公有資本進(jìn)入公共產(chǎn)品的產(chǎn)出和供給，但其他投資者并沒(méi)有經(jīng)營(yíng)權(quán)，只享有獲取收益或高額轉(zhuǎn)讓債權(quán)的期待權(quán)。這種投資方式適合于任何類型的公共投資，但是只能有限地解決資金不足的問(wèn)題而無(wú)法根除效率低下的病根。而直接投資是指私人主體不僅出資，而且積極參與經(jīng)營(yíng)管理的投資方式。從嚴(yán)格意義上講，公共投資主體多元化僅指后者（直接投資），筆者也是從狹義的角度來(lái)討論這一命題的。這也就說(shuō)明公共投資主體多元化必然有其邊界，不是任何公共投資都能夠?qū)崿F(xiàn)多元化推進(jìn)。
另一方面，公共投資主體多元化就是要更多地依賴社會(huì)力量、民間力量而更少地仰賴于政府，其本質(zhì)特征在于引入適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使私人企業(yè)之間、私人企業(yè)與國(guó)家單位之間，甚至國(guó)家單位之間展開競(jìng)爭(zhēng)，使得公共產(chǎn)品不僅有人供給，而且供給充分有效。經(jīng)濟(jì)學(xué)分析告訴我們，一般而言私人企業(yè)總是要比政府更富有效率。因此，政府投資的適當(dāng)退出或者轉(zhuǎn)移，允許私人資本適當(dāng)?shù)剡M(jìn)入，將會(huì)改善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而推動(dòng)公共產(chǎn)品提供者的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革。當(dāng)然，必須清楚地認(rèn)識(shí)到公共投資主體多元化的根本目的在于提升生產(chǎn)、供給公共產(chǎn)品的效率，以真正推動(dòng)公共利益的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)的進(jìn)步，因此所謂多元化不是說(shuō)單純地促進(jìn)公私共存、公私合作，而是要引入競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)是促進(jìn)效率的根本手段，理論和實(shí)踐都說(shuō)明了對(duì)經(jīng)濟(jì)效率影響最重要的是競(jìng)爭(zhēng)而不是企業(yè)的所有制形式，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)低效率并不能推斷民營(yíng)化是提高效率的靈丹妙藥，私有化的經(jīng)濟(jì)合理性主要是以它能促進(jìn)市場(chǎng)更具有競(jìng)爭(zhēng)性或可競(jìng)爭(zhēng)性這一假定為基礎(chǔ)。
因此，公共投資主體多元化的功能就在于可以改善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以調(diào)動(dòng)私人產(chǎn)權(quán)為實(shí)現(xiàn)盈利目標(biāo)而提升企業(yè)效率的積極性，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)多元主體現(xiàn)實(shí)或潛在的比拼，以迫使企業(yè)提高效率并關(guān)注消費(fèi)者“用錢投票”或其他反饋信息所帶來(lái)的后果。從而既滿足了公共需要的公益性，也消除了缺乏激勵(lì)的低效性；既擴(kuò)充了投資力量，又讓政府可以抽身于商海而專心做好管理者以控制這股強(qiáng)大的力量能造福于民，不被異化。
