李克強(qiáng)總理在11月1日召開的地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會議上指出，面對錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)下行壓力，新一屆政府把轉(zhuǎn)變職能作為第一件大事，緊緊抓住不放，使社會投資和創(chuàng)業(yè)熱情迸發(fā)，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出穩(wěn)中向好的形勢。加快改革與調(diào)整結(jié)構(gòu)疊加的效果，超出人們預(yù)期。
在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革中，重中之重是職能轉(zhuǎn)變。職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的前提與基礎(chǔ)，前者是“神”，后者是“形”，只有在厘清并界定職能的基礎(chǔ)上，才能依據(jù)職責(zé)權(quán)限進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。在改革中，政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)明確以下幾個方面的內(nèi)容：
第一，職能轉(zhuǎn)變的方向是理順政府與市場、社會之間的關(guān)系。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與公民社會的發(fā)育，政府應(yīng)當(dāng)通過政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會事務(wù)管理中的作用。政府自身從大量的微觀經(jīng)濟(jì)管理與社會管理中抽身出來，把該由政府管理的事項切實管好。
此次改革把行政審批制度改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的抓手和突破口，對政府來說是一場削減利益的自我改革。因此，要防止以下問題的出現(xiàn)：一是明放暗不放。一些下放、減少的行政審批權(quán)被地方政府截流，也有一些仍然掌握在政府下屬的事業(yè)單位手中。應(yīng)建立起合理的評估與監(jiān)督機(jī)制，保證公眾、媒體、人大等多元主體的充分參與。二是放權(quán)無人接。當(dāng)前我國的社會組織發(fā)育并不成熟，企業(yè)的資質(zhì)審查等依靠行業(yè)協(xié)會來監(jiān)管，可能會出現(xiàn)無人有能力承接的問題。因此，應(yīng)當(dāng)把放權(quán)與社會力量的培育結(jié)合起來。三是政府工作的流程再造問題。有些地方試點網(wǎng)絡(luò)行政審批改革，但其工作規(guī)則和程序卻并沒有給公民帶來真正便利。因此，任何一項與公眾生活、企業(yè)經(jīng)營、社會組織活動密切相關(guān)的政策出臺或修改，都應(yīng)保證公眾的參與、信息的公開透明，使流程優(yōu)化具有合理依據(jù)。四是放權(quán)后的監(jiān)管問題。在放權(quán)之后，原來的事前審批轉(zhuǎn)為事后監(jiān)督，如果政府監(jiān)管能力沒有相應(yīng)提高，就會難逃“一放就亂、一亂就收”的惡性循環(huán)。因此，應(yīng)提高而不是降低對政府工作的要求，提高政府的精細(xì)化管理能力。
第二，政府職能轉(zhuǎn)變的依據(jù)是經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。一個時期內(nèi)，政府職能不是固定不變，而是一個動態(tài)調(diào)整的過程。政府職能應(yīng)向什么方向轉(zhuǎn)、如何轉(zhuǎn)應(yīng)與當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)。1986年，中國政府首次提出職能轉(zhuǎn)變，先是從微觀經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)變到宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控；2003年機(jī)構(gòu)改革明確提出政府的職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)；隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，政府公共服務(wù)、社會管理方面的薄弱之處凸顯，中國政府2008年開始將保障和改善民生、加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)列為改革重點。
當(dāng)前，人口的老齡化、生態(tài)環(huán)境惡化、食品安全問題升溫以及城鄉(xiāng)、地區(qū)、貧富差距拉大等問題都需要關(guān)注，今后政府職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)從減少直接經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)向加強(qiáng)公共管理，以管理能力的提高促進(jìn)養(yǎng)老、衛(wèi)生、教育、扶貧等公共服務(wù)的供給，促進(jìn)食品、環(huán)境等監(jiān)管能力的提高。但是，當(dāng)前我國財政供養(yǎng)人口的結(jié)構(gòu)性特點卻與社會發(fā)展需求有距離：中央偏低而地方偏高，從事經(jīng)濟(jì)、政工、后勤的人員偏高，而從事公共服務(wù)和社會保障、財稅、警察等方面的人員偏低。因此，結(jié)構(gòu)性方面的改革，例如行政機(jī)構(gòu)、人員的調(diào)整也應(yīng)與社會現(xiàn)實需求相適應(yīng)。
第三，政府職能轉(zhuǎn)變既需關(guān)注結(jié)構(gòu)調(diào)整，更需關(guān)注程序變革。行政體制改革既包括結(jié)構(gòu)性變革，也包括程序性變革。前者主要指結(jié)構(gòu)的調(diào)整，解決權(quán)力的歸屬問題，而后者主要指程序的運(yùn)作，解決權(quán)力的運(yùn)行問題。當(dāng)前的改革主要關(guān)注第一個問題，重點在于機(jī)構(gòu)、人員的調(diào)整、精簡，對于第二個問題關(guān)注還較少。這導(dǎo)致公共政策的執(zhí)行力不夠，許多政府框架內(nèi)的公共服務(wù)都沒有得到切實履行，政府應(yīng)從運(yùn)作機(jī)制入手，從政府過程的整體設(shè)計到具體工作的流程安排，建章立制，規(guī)范好權(quán)力的運(yùn)行。通過建立與完善民主決策制度、公民參與制度、專家咨詢制度、政務(wù)公開制度、政府采購制度、行政問責(zé)制、績效評估制度等保障并推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。例如，以公民參與、民主決策提高決策的合法性，以專家咨詢提高決策的科學(xué)性，以政務(wù)公開解決政府工作的透明度問題，以行政問責(zé)、績效評估提高政府的執(zhí)行力，以政府采購減少政府財政壓力和培育社會力量。
從以上分析來看，此次改革的目標(biāo)清晰、方向明確，但是，如果要厘清并理順政府、市場和社會的關(guān)系，實現(xiàn)政府內(nèi)部各項職能的合理配置，還需要在結(jié)構(gòu)性變革和程序性變革方面進(jìn)行精細(xì)化的設(shè)計，以各項配套措施提高決策的執(zhí)行力。
（作者：中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）
