二、適度規(guī)模政府與人民政府模式
從我國現(xiàn)有的社會經(jīng)濟、政治和文化資源來看，公共行政體制建設(shè)或社會主義公共行政模式的建立，必須立足于社會主義的“人民政府模式”，把實現(xiàn)社會主義的政治和道德理念、發(fā)展有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟制度和政治民主制度作為人民政府行政發(fā)展的基本目標。人民政府模式形成的基本前提是既必須與中國社會目前的政治、經(jīng)濟和文化現(xiàn)狀及未來發(fā)展要求相適應(yīng)，又必須能夠應(yīng)對現(xiàn)在和未來世界一體化過程中政府所面臨的技術(shù)變化、經(jīng)濟全球化和政府之間競爭的嚴峻挑戰(zhàn)。
人民政府模式的基本內(nèi)涵是在理念層面實現(xiàn)在共產(chǎn)黨領(lǐng)導下人民民主的社會主義政治目標，在政治制度層面堅持社會主義民主集中制的政治原則，在具體的政府行政管理層面落實或建立在社會主義公共機構(gòu)或半公共機構(gòu)的人民參與管理和決策機制，落實或建立人民直接參與的對社會主義公共權(quán)力的監(jiān)督和制約機制，落實和建立社會主義公共機構(gòu)的效率評價和責任創(chuàng)新機制，落實和建立嚴格的、統(tǒng)一的、規(guī)范的和科學的對公共機構(gòu)人員的任用、晉升、工資福利待遇、績效評估和辭退等的民主評議機制，建立和規(guī)范各公共機構(gòu)之間的權(quán)利義務(wù)及互動機制等，總之社會主義的一切公共機構(gòu)都是通過人民直接或間接的管理和監(jiān)督，實現(xiàn)為人民服務(wù)的總目標。
社會主義社會優(yōu)于資本主義社會的地方在于社會主義是人類歷史上第一個人民直接或間接管理和監(jiān)督公共機構(gòu)的社會，社會主義社會發(fā)展的巨大潛力蘊藏于以共同利益為基礎(chǔ)的廣大人民群眾的政治參與和經(jīng)濟建設(shè)熱情，我國的政治和行政體制改革，決不是要照搬以新自由主義經(jīng)濟理論為背景的、風靡西方資本主義社會的新公共管理主義的理論和模式，而是要在學習和借鑒別國公共機構(gòu)管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，堅定地走社會主義社會公共機構(gòu)的組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和責任制創(chuàng)新之路，在組織結(jié)構(gòu)、制度安排、運行機制和權(quán)利分配上，真正把人民群眾直接和間接參與公共機構(gòu)的管理和監(jiān)督落到實處。只有這樣，才能有效防止公共部門、公共事業(yè)和國有企業(yè)等公共機構(gòu)在人事、財務(wù)、物品和決策上由一個人或幾個人說了算的、與社會主義管理民主理念不相符合的狀況，才能有效杜絕公共權(quán)力個人化、私有化的現(xiàn)象，也才能有效減少公共機構(gòu)的低效率、無效率、甚至負效率現(xiàn)象。實現(xiàn)公共機構(gòu)的民主化管理和監(jiān)督，是社會主義社會穩(wěn)定和發(fā)展、激發(fā)人民群眾的政治和生產(chǎn)建設(shè)熱情、密切黨群和干群關(guān)系、從制度結(jié)構(gòu)上凈化社會道德氛圍和遏制腐敗的必由之路。
如上所述，中國社會主義公共行政體制改革和發(fā)展的基本方向是建立“人民政府模式”。與新公共管理理論的“企業(yè)家政府模式”或“小政府、大社會”模式不同，人民政府模式強調(diào)“規(guī)模適度化政府模式”。規(guī)模適度化政府是指社會主義公共機構(gòu)，特別是政府機構(gòu)必須在體制結(jié)構(gòu)、制度安排和人員數(shù)量及質(zhì)量上保持適度規(guī)模，以滿足和保證社會主義社會初級階段對法律法規(guī)、公共物品和公共服務(wù)的需求。強調(diào)公共機構(gòu)或政府規(guī)模適度化，是現(xiàn)階段中國社會現(xiàn)實發(fā)展的要求。中國是一個在社會性質(zhì)、文化傳統(tǒng)、人口規(guī)模及素質(zhì)、政府管理幅度和地區(qū)之間貧富差距、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)展目標和社會發(fā)展過程中所面臨的問題等都與西方發(fā)達國家和世界上其他發(fā)展中國家不同的社會。中國社會主義社會經(jīng)過
60多年的發(fā)展、特別是經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，已經(jīng)為社會經(jīng)濟、科學技術(shù)、文化教育、人口素質(zhì)和國防建設(shè)等方面的全面提升奠定了堅實的基礎(chǔ)。而要實現(xiàn)在較短的時間內(nèi)在經(jīng)濟上趕超世界上經(jīng)濟發(fā)達國家，并全面建成一個人民共同富裕、社會穩(wěn)定祥和、人際關(guān)系和諧、科學技術(shù)發(fā)達、文教事業(yè)昌盛和政治民主的社會，規(guī)模適度政府是必要的前提條件，是由中國社會現(xiàn)實的特殊性所決定的。
首先，中國是世界上人口最多的國家。龐大的人口基數(shù)要求政府為了保持社會的穩(wěn)定和發(fā)展，較為合理的管理和分配公共財產(chǎn)和物品，需要有適度規(guī)模。據(jù)最近全國人口普查結(jié)果顯示，中國大陸人口總數(shù)已接近14億，除印度約12億人口與中國相差不太遠外，世界上沒有任何一個國家僅從人口規(guī)模上講可以與中國相比。當然無論是印度的政治民主制度、還是它的自由市場制度，值得我們學習的地方實在不多。據(jù)各種資料和統(tǒng)計數(shù)字顯示，60多年前，在起跑線上，印度的整體經(jīng)濟發(fā)展水平要比中國強，但 60年后的今天，走社會主義道路的中國無論是在經(jīng)濟方面，還是在社會的整體發(fā)展水平方面，都要高于印度。特別是人文指標，如人口平均壽命、消滅貧困、整體人口素質(zhì)、人口文盲率、貧富差距等，中國的發(fā)展水平都明顯高于印度。這一結(jié)果至少可以證明，以公有制為主導的強調(diào)人民共同富裕的社會主義制度是適合中國這樣一個有悠久文化歷史傳統(tǒng)、依靠整體主義道德信仰維系社會運轉(zhuǎn)的人口大國的。因此，中國未來發(fā)展的總方向、中國社會主義改革的整體目標是堅持和完善以公有制為主導的、具有科學規(guī)范的交易體系和競爭體系的社會主義市場經(jīng)濟體制和政治民主體制，使交易主體，包括參加交易的國有企業(yè)和所有非國有企業(yè)、單位和個人有一個良好的市場競爭環(huán)境。我們所說的建立具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制，其最基本的涵義應(yīng)該是建立以公有制為主體的、多種經(jīng)濟成分并存的、具有科學規(guī)范的交易和競爭體系的市場經(jīng)濟制度，建立完善的市場交易體系是社會主義經(jīng)濟體制改革的核心。奇怪的是在中國國有企業(yè)改革過程中，許多經(jīng)濟學家強調(diào)產(chǎn)權(quán)制度改革，說白了就是主張國有企業(yè)實行私有化改革，似乎歸于國家名頭下的國有企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)是不明晰的，只有歸于一個人、少數(shù)人或內(nèi)部人持股即實際上的私有化才是產(chǎn)權(quán)明晰的，并進而想當然的認為私有財產(chǎn)總比公有財產(chǎn)更為有效率，很少有人把國有企業(yè)的責任制創(chuàng)新作為國有企業(yè)改革的基本立足點。當20 世紀 90年代西方管理學人力資源學派和組織文化學派在企業(yè)管理上強調(diào)組織創(chuàng)新、價值追求、小組協(xié)商和團隊精神的時候，我們不應(yīng)該忘記這些現(xiàn)代企業(yè)的管理要點正是社會主義企業(yè)管理的最基本經(jīng)驗，這些經(jīng)驗在我國社會主義國有企業(yè)的發(fā)展和壯大的過程中，曾發(fā)揮了重大作用。由于企業(yè)的國有性質(zhì)和社會主義企業(yè)民主管理的要求，社會主義企業(yè)中的個人在價值追求上的一致性，使社會主義企業(yè)在生產(chǎn)過程中表現(xiàn)出較強的團隊精神和較高的生產(chǎn)效率，這一點是任何私有制企業(yè)所無法相比的?？梢哉f，要完全發(fā)揮和實現(xiàn)人力資源管理理論在實際管理過程中的潛力，社會主義國有企業(yè)有其根本的優(yōu)勢。當我們的國有企業(yè)能按照民主管理原則來管理的時候，就發(fā)展壯大，當我們背離這一原則的時候，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營就陷入困境。早在上世紀80年代末，國際經(jīng)濟增長中心就組織了13位研究轉(zhuǎn)型中和發(fā)展中國家發(fā)展問題的政治經(jīng)濟學家，寫了《制度分析與發(fā)展的反思———問題與抉擇》一書，在這本書中，有些作者就明確強調(diào)：
“經(jīng)濟制度的相對效益取決于它們所處的經(jīng)濟和政治環(huán)境”，“大家都設(shè)想私有財產(chǎn)和自由市場一定比公有組織或國家實行中央控制更為有效。我們則采取了更基本的立場，認為在某些環(huán)境中，公有組織也許比市場組織更有效率”。“我們不要問，什么時候市場制度———總被說成是積極的———的凈利益證明改變制度體制的過渡成本是合理的，而是要問，有關(guān)什么賦予了市場制度以正的凈利益，在邏輯上講什么是優(yōu)先的問題。財產(chǎn)權(quán)學派先驗地判斷經(jīng)濟活動的非市場組織是無效率的，這背離了比較制度分析的主要原則，即，各種可供選擇的制度的相對效益取決于它們所在的環(huán)境。”[3]到目前為止，西方主流經(jīng)濟學派，包括“新制度經(jīng)濟學”、“新經(jīng)濟史”和“新古典政治經(jīng)濟學”學派等，都不再把政府制度分析視為市場的外在因素，認為政府制度和經(jīng)濟政策均是市場的內(nèi)在因素，并強調(diào)二者的演變過程是高度相關(guān)的。發(fā)展經(jīng)濟學家大多強調(diào)“市場安排取決于政府安排，而與后者有關(guān)的是產(chǎn)權(quán)、協(xié)議關(guān)系等非市場性的東西;
更確切地說，在人們看來，它們代表了確定人際關(guān)系的方式，從而產(chǎn)生了公認的交換體系。市場體系并不是存在于人類社會其它體系以外的絕無僅有的社會秩序;
它取決于社會基礎(chǔ)，而后者又取決于非市場性的決策機制。”“除了考慮到政府和市場以外，我們必須更多地考慮建立基本的體制結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)應(yīng)使人民找到建設(shè)性地建立相互關(guān)系并在他們的日常生活中解決問題的各種方法，但這種結(jié)構(gòu)還延伸到更大的社會團體和有關(guān)的結(jié)構(gòu)。”[4]中國作為一個擁有近14 億人口的社會主義發(fā)展中國家，要從長遠的和戰(zhàn)略的高度保持經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，有兩個重要的前提條件，一是保持社會穩(wěn)定;
二是在市場結(jié)構(gòu)和政府結(jié)構(gòu)中引入憲法秩序，而后者又是前者的前提。“一種穩(wěn)定而有活力的憲法秩序會給政治經(jīng)濟引入一種文明秩序的意識———一種關(guān)于解決沖突的基本價值和程序上的一致性，這種意識會大大降低創(chuàng)新的成本或風險。”[5]中華人民共和國憲法的社會主義性質(zhì)，決定了中國無論是經(jīng)濟體制改革，還是政治體制改革，都必須沿著社會主義方向前進，走全體人民共同富裕的道路。在這一過程中，一個有近14億人口、其中農(nóng)村人口占6億多，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間貧富差距較大的轉(zhuǎn)型中國家，客觀上要求政府在公共政策、公共物品和公共服務(wù)的提供上要保持適度規(guī)模，以保證政府對于社會經(jīng)濟、政治和文化的變化方向有適度控制的能力。而要達到這一點，政府除了要有適度規(guī)模的財政稅收以外———公共財政是政府工作的發(fā)動機，還必須依據(jù)市場經(jīng)濟的規(guī)律，保持適度的國有經(jīng)濟，特別是保持對國家的發(fā)展前途具有決定性影響的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)部門，以豐富廉價的高素質(zhì)人才為依托，分兵把守，追蹤和占領(lǐng)當代世界各高新科學技術(shù)產(chǎn)業(yè)的前沿陣地，使我國能在較短的時間內(nèi)，趕上和達到世界先進水平。如果中國在重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)部門不能盡快地在世界占有一席之地，那么，中國就有可能在未來的發(fā)展中永遠淪為二流國家。中國目前的人力和財力已經(jīng)具備了在新世紀大規(guī)模、高速度技術(shù)擴張的能力，國有企事業(yè)單位等公共機構(gòu)是最基本的力量，中國目前的私營經(jīng)濟，還沒有能力在投資較大的高新技術(shù)領(lǐng)域和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)部門參與國際競爭，如航空航天領(lǐng)域的衛(wèi)星和大型飛機制造等。而要在高新技術(shù)上取得突破，以政府組織為主體的公共機構(gòu)應(yīng)是主導力量，因此，國有經(jīng)濟改革的重點應(yīng)是在民主管理和責任制創(chuàng)新上做文章，以挖掘國有經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿Γl(fā)揮國有經(jīng)濟的優(yōu)越性，不應(yīng)在改革過程中從一個極端走到另一個極端。
其次，與第一個問題相關(guān)聯(lián)，中國除了人口基數(shù)龐大以外，還分別是世界上農(nóng)村人口和城市人口最多的國家。據(jù)最新的全國人口普查結(jié)果顯示，中國大陸城市人口已經(jīng)超過總?cè)丝诘?0%以上。除此之外，隨著市場化進程的加快，城市部分人口的貧困化趨勢也顯露出來。農(nóng)村和城市的弱勢群體日益從經(jīng)濟發(fā)展的過程中被邊緣化和半邊緣化，分享全社會經(jīng)濟發(fā)展成果的能力愈來愈弱，為了改變這種趨勢，政府除了加大宏觀調(diào)控、政策傾斜力度以外，還必須加大對農(nóng)村地區(qū)的公共物品和公共服務(wù)投入的力度。這種投入主要包括以下幾點。首先，最重要的是人力資本的投入。幾千年以來，中國農(nóng)村一直是通過家族或鄉(xiāng)紳進行管理的，解放以后，我國雖然廣泛地建立了村級基層政權(quán)，但村級政權(quán)的管理始終是由村民自治來實現(xiàn)的，國家直接的公共財政支持和公務(wù)人員的直接管理及服務(wù)非常少，致使中國到目前為止大多數(shù)農(nóng)村的管理工作是由低知識、以及由此而導致的低能力的人員來管理，制約了中國農(nóng)村的社會經(jīng)濟和文化水平的提高，因此，鼓勵和培養(yǎng)大量的經(jīng)過高等和中等教育的人才到農(nóng)村擔任主要領(lǐng)導職務(wù)，并使農(nóng)村的主要管理者公務(wù)員化，把村民民主自治和政府對農(nóng)村的智力支持有機的結(jié)合起來，把農(nóng)村的管理和建設(shè)真正納入規(guī)范的政府管理軌道，是中國農(nóng)村未來發(fā)展的必由之路。其次，國家財政應(yīng)該在整體上加大對農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)投放的力度，特別是水、電、路、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)教育的建設(shè)，加大國家對農(nóng)村地區(qū)城市化建設(shè)的支持力度和教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，重視發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)剩余勞動力的就地轉(zhuǎn)移，促使中小城市的布局、結(jié)構(gòu)和功能更加合理，輻射和吸納能力更強。最后是技術(shù)投入。主要是公共服務(wù)的投入，包括科學技術(shù)服務(wù)、信息服務(wù)、管理服務(wù)、農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃和設(shè)計服務(wù)、成人教育服務(wù)等，利用農(nóng)村地區(qū)人力資源豐富的特點，低財政資本投入和高人力資本投入相結(jié)合，大力開發(fā)和整治國土資源，改善生態(tài)環(huán)境?？傊?，中國農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀要求中國政府加大對農(nóng)村地區(qū)的人力物力投入，而要實現(xiàn)這一點，必須保持適度規(guī)模政府，堅持社會主義的國家目標。
中國的傳統(tǒng)文化、國土面積和地區(qū)之間的貧富差距，國家的社會主義性質(zhì)等，要求中國政府在國家發(fā)展過程中承擔更大的責任。受幾千年儒家傳統(tǒng)文化和官僚體制的影響，中國人的心理結(jié)構(gòu)中已經(jīng)形成了“親和政府”的文化基因，對政府的期望和依賴感很強，與基督教文化圈強調(diào)人的個體實現(xiàn)不同，儒教文化強調(diào)整體實現(xiàn)，個人與個人、地區(qū)與地區(qū)之間貧富差距過大容易導致社會動蕩。因此，中國政府在宏觀和微觀管理上有許多工作要做。另外，與傳統(tǒng)相聯(lián)系，中國是一個多民族單一制國家，與美國在立國之初就實行聯(lián)邦分權(quán)制追求小政府、大社會不同，中國政府必須保持適度規(guī)模才能保證國家日常管理工作的正常進行。中國是一個“發(fā)展型”的社會主義國家，社會主義的國家性質(zhì)決定了中國的發(fā)展道路與現(xiàn)代西方國家的自由放任政策相比，帶有較高程度的集權(quán)性質(zhì)。政府的功能除了在經(jīng)濟上實行宏觀調(diào)控、保證社會公平和福利、促進社會整和以外，一個最重要的功能是保持發(fā)展過程中的較高程度的政治穩(wěn)定、增強社會的內(nèi)聚力、推進精神文明的健康發(fā)展，以利于在經(jīng)濟發(fā)展過程中的高度的社會動員。重新認識國家和政府的重要性，認識穩(wěn)定和發(fā)展的高度相關(guān)性，是中國社會主義初級階段社會發(fā)展的一個重要特征，在這樣一個攸關(guān)民族命運的戰(zhàn)略性問題上，我們決不能按新自由主義的藥方照單吃藥。亨廷頓認為：
“最嚴重的不穩(wěn)定狀態(tài)是與中等發(fā)展水平相關(guān)聯(lián)的。不穩(wěn)定的各種原因同樣出現(xiàn)在經(jīng)濟增長過程中。”[6]中國人均國民生產(chǎn)總值在2000年已經(jīng)超過800美元，步入中等發(fā)展水平階段，2012 年人均國民生產(chǎn)總值已超過5 000美元，在未來10 到20年期間，將是發(fā)展中矛盾和問題較為集中出現(xiàn)的區(qū)間，為了應(yīng)對和解決這些矛盾和問題，中國政府責任重大。因此，保持一個責任、高效和適度規(guī)模政府是中國可持續(xù)發(fā)展的基本保證。
總之，由于上述原因，決定了中國公共行政體系的建立，必須基于“人民政府模式”，這是由中國社會的特殊性質(zhì)所決定的，是中國作為社會主義國家的基本的政府發(fā)展目標。而要實現(xiàn)這一政府發(fā)展目標，政府必須在規(guī)模上是適度的，必須有能力實現(xiàn)和完成社會政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展目標。人民政府模式的基本特點是依據(jù)中華人民共和國憲法，逐步在全社會的公共機構(gòu)實現(xiàn)民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督。使權(quán)力的運作直接在人民的監(jiān)督下進行，充分體現(xiàn)社會主義民主較之于資本主義民主的優(yōu)越性。各類公共機構(gòu)，包括國有企業(yè)、公共教育機構(gòu)、公共醫(yī)療機構(gòu)和公共科研機構(gòu)等，其主要管理者的產(chǎn)生都必須經(jīng)由相關(guān)的人民代表會議，如職工代表大會、教授委員會等常設(shè)和非常設(shè)委員會選舉產(chǎn)生，管理者實行任期制，打破管理者的終身制。比如，在公立大學實行教授委員會制度，公立大學的校長必須得到大多數(shù)教授的認可，每個教授都有選舉和被選舉權(quán)，教授委員會監(jiān)督校長的日常工作，有關(guān)學校的重大發(fā)展事項必須經(jīng)由教授委員會的多數(shù)同意，校長實行任期制等，當然，公共機構(gòu)的社會主義民主化改革是一個重大而嚴肅的課題，必須加緊相關(guān)的社會科學研究，這里只是舉例而已。只有在社會主義的公共機構(gòu)實行民主化選舉、管理和監(jiān)督，才能有效的遏制公共機構(gòu)的管理者的腐敗現(xiàn)象，提高管理效率、增強服務(wù)意識和責任意識，真正使賢者能者在位。另外，為了打破官本位現(xiàn)象，必須加大公務(wù)員制度的改革力度，逐步使財政支薪人員全部公務(wù)員化，根據(jù)一個人的工作年限、學歷、能力和工作性質(zhì)等因素，擴大公務(wù)員的職級，制定科學的量化標準，使為國家和人民服務(wù)的公共機構(gòu)人員真正處于黨、政府和人民的監(jiān)督和管理之下，在這一點上，我國香港的公務(wù)員制度可以參考和借鑒。
在新的發(fā)展階段，在信息化和全球化這一大背景下，政府效率將成為國與國之間競爭的一個基本因素，政府的有效性將對我國社會的全面發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。因此，我國社會主義公共機構(gòu)的民主化制度建設(shè)將是關(guān)系到黨、國家、民族和社會主義未來命運的生死攸關(guān)的大事，將決定“中國夢”能否實現(xiàn)，在這一點上，我們必須有清醒的認識。
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