城鎮(zhèn)化在發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化的過程中是個舉足輕重的問題。鑒于國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢的變化，在內(nèi)需不足、資源環(huán)境消耗巨大的背景下，有關(guān)方面在2009年前后提出了“新型城鎮(zhèn)化”這一概念，提出“要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)聚集、重點地帶開發(fā)等區(qū)域發(fā)展的趨勢，考慮人口、資源、環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展的因素，協(xié)調(diào)推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化，形成新的增長極、增長帶、增長面，拓展擴(kuò)大內(nèi)需的新空間”。
需要指出的是，如果在發(fā)展思路和相關(guān)制度設(shè)計上仍缺乏重大創(chuàng)舉，如果以往城鎮(zhèn)化過程中的一些突出問題仍未得到有效解決。如果對城鎮(zhèn)化的理解依然主要是通過城鎮(zhèn)化促進(jìn)內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而非頂層制度革新。
一 、城鎮(zhèn)化是結(jié)果而不是手段和途徑
籠統(tǒng)地說，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展互為因果。世界城市化的普遍趨勢是農(nóng)民為了獲得更高收入而向城市的主動轉(zhuǎn)移，城市化是一種科技、經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展的共同結(jié)果，而非政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而采取的一種戰(zhàn)略或手段。近十幾年來，中國加大了推進(jìn)城市化的力度，數(shù)千萬農(nóng)民被動成為市民，城鎮(zhèn)化對許多農(nóng)民而言是一種被動城鎮(zhèn)化。今天的新型城鎮(zhèn)化不應(yīng)在實質(zhì)上仍然是一種政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。新城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略不應(yīng)依然是希望通過政府投資帶動民間資本投資，從而促進(jìn)內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)增長。我們不能簡單將農(nóng)民希望過上和城市居民一樣的生活理解為農(nóng)民接受城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。農(nóng)民過上好生活不止城鎮(zhèn)化一條道路。如果違背農(nóng)民的主觀意志而將城鎮(zhèn)化強加于他們身上，可能會引發(fā)極大的社會風(fēng)險。
此外，期望中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化來推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的愿望，存在著把工業(yè)視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力，會忽視服務(wù)業(yè)在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和城市化過程中的應(yīng)有地位的傾向，或者說未將服務(wù)業(yè)置于與工業(yè)同等重要的位置。在世界發(fā)達(dá)國家，服務(wù)業(yè)的比重早已超過工業(yè)，服務(wù)業(yè)在解決就業(yè)上的貢獻(xiàn)也遠(yuǎn)大于工業(yè)。當(dāng)前中國服務(wù)業(yè)比重較低，工業(yè)大多缺乏自主知識產(chǎn)權(quán)和核心技術(shù)，不少企業(yè)高耗能、高污染，我國生態(tài)環(huán)境和資源能源已難以支撐這種依靠高能耗、廉價勞動力和低環(huán)境保護(hù)的發(fā)展模式。國內(nèi)許多發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)尚且面臨生存困境，新的城鎮(zhèn)不僅難以肩負(fù)起經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級和轉(zhuǎn)型的重任，恐怕還將使落后產(chǎn)業(yè)獲得不該有的喘氣之機并加重環(huán)境污染。
還有，不應(yīng)過于樂觀地估計農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻袼鶐淼慕?jīng)濟(jì)效應(yīng)。實際上并非農(nóng)民變?yōu)槭忻裰笃涫杖牒拖M水平就會自然增加。我們不應(yīng)盲目追求城市化率，城市化水平未必與人民生活質(zhì)量成正比關(guān)系，日本、意大利等一些發(fā)達(dá)國家的城市化率不到70%，而利比亞、古巴、巴西等發(fā)展中國家的城市化率在75%以上。早有學(xué)者通過對日本各地區(qū)的城市化過程的研究，指出各地區(qū)城市化水平與人均GDP無正相關(guān)關(guān)系。
總之，如果新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略依然很大程度上是將城鎮(zhèn)化當(dāng)做經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種手段和途徑，那就仍未走出片面追求GDP高增長的老思路，高估了城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)和社會的積極作用。這種城鎮(zhèn)化可能在短期內(nèi)能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但長期來看可能增加中國經(jīng)濟(jì)、社會運行的風(fēng)險。
二、土地確權(quán)會根本上推動社會變革
在我國現(xiàn)行的土地制度下，農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)非常模糊，農(nóng)民難以對農(nóng)地行使合法權(quán)利。法律對土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)的界定不利于農(nóng)民，政府壟斷了土地征用權(quán)和城鎮(zhèn)土地市場，政府征用土地時常常繞開“為了公共利益才可征地”這一限制性規(guī)定。當(dāng)前的土地及其相關(guān)制度飽受詬病，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必須同時對土地制度等制度進(jìn)行實質(zhì)性改革。
李克強認(rèn)為，“如何規(guī)范運作，確保農(nóng)民的合法權(quán)益，避免出現(xiàn)農(nóng)民‘被動上樓’、耕地‘占優(yōu)補劣’等現(xiàn)象，需要在實踐中切實把握好。還有征地制度改革，怎樣逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、探索實行合理的有差別的政策等問題，不少地方都有些實踐。如何總結(jié)經(jīng)驗、更好順利推進(jìn)，也需要認(rèn)真研究。”(出自李克強：《協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇》，《行政管理改革》2012年第11期)在大概明確了改革方向之后，現(xiàn)在就需要把現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化措施細(xì)化，明確化使之有針對性。特別要注意，避免給地方政府留下太多“操作”的空間。
實際上，中國的征地制度是“權(quán)力的租金替代權(quán)利租金”，實際效果通常是“兩不經(jīng)濟(jì)”，大都市土地供給不足，小地方卻因工業(yè)化和城鎮(zhèn)化濫用土地，農(nóng)民的權(quán)益受損。為了防止新型城鎮(zhèn)化在實踐中異化為對農(nóng)民的新一輪掠奪，中國的城鎮(zhèn)化應(yīng)首先確認(rèn)農(nóng)民對土地和房屋等相關(guān)財產(chǎn)的合法權(quán)益，尤其是明確規(guī)定土地的所有權(quán)、使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)行使方式和轉(zhuǎn)讓程序。政府應(yīng)該確定村集體與農(nóng)民個人的關(guān)系，村民自己的地自主經(jīng)營、出售、租賃等，應(yīng)將農(nóng)民的土地資產(chǎn)變?yōu)榛钯Y產(chǎn)，使其在流通過程中發(fā)現(xiàn)其應(yīng)有的自然價值，允許農(nóng)民在國家合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上自主開發(fā)和經(jīng)營房地產(chǎn)，這對于抑制城市畸高的房價將會起到重要作用。土地確權(quán)不僅會給農(nóng)村引入巨量資金，還會根本上促進(jìn)整個社會改革。政府應(yīng)該從維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利方面著手，保障農(nóng)民討價還價的權(quán)利，必須明確農(nóng)民的農(nóng)村耕地、山林、建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)，否則土地流轉(zhuǎn)會成為侵害農(nóng)民財產(chǎn)的機會。農(nóng)村土地確權(quán)需要堅持最大限度保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、依法依規(guī)有序登記和遵循“主體平等”等原則進(jìn)行?！ ‖F(xiàn)實中有兩個問題值得關(guān)注：其一，政府不將征地的款項及時足額支付給村集體；其二，村集體不能及時足額將征地補償款發(fā)放給農(nóng)民；后者比前者更嚴(yán)重，一些村集體的領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常將村民應(yīng)得的征地補償據(jù)為己有。政府應(yīng)該制定更加合理的補償標(biāo)準(zhǔn)決定機制，如果農(nóng)民在土地被征收時無談判權(quán)，強征強拆還會發(fā)生。不能只看到了每年千萬農(nóng)民變?yōu)槭忻襁@一“政績”，卻未解決許多農(nóng)民在權(quán)益受到侵害情況下被迫變?yōu)槭忻襁@一慘劇。
三、呼喚戶籍社保等制度聯(lián)動改革
正如李克強所指出，“城鎮(zhèn)化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，會帶來經(jīng)濟(jì)和社會深刻的變化，需要各項配套改革去推進(jìn)。在推進(jìn)過程中，還會遇到并且必須解決各種問題。”(參見新華社：《李克強：新型城鎮(zhèn)化的核心是人必須保護(hù)農(nóng)民利益》)要實現(xiàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻衲繕?biāo)，需要系統(tǒng)的配套改革措施。已經(jīng)有許多學(xué)者對失地農(nóng)民進(jìn)行了調(diào)查研究，指出了失地農(nóng)民被動變?yōu)槭忻裰蟮闹T多問題，農(nóng)民變?yōu)槭忻裰缶蜆I(yè)和收入難有實質(zhì)性改善，大部分失地農(nóng)民難以實現(xiàn)自我認(rèn)同的轉(zhuǎn)變、難以融入城市。所以，不應(yīng)低估了農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦碾y度，不應(yīng)忽視了農(nóng)民的心理和文化與城市存在明顯的差異。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生活模式、文化不同于城市，農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化需要漫長的過程，一切機構(gòu)、社會機制和心理機制都必須要改變，人格結(jié)構(gòu)必須重組。”城鎮(zhèn)化會導(dǎo)致大量的農(nóng)民變成市民，被迫的城鎮(zhèn)化對失地農(nóng)民而言將是痛苦的。從農(nóng)民到市民的變化不是簡單稱呼的改變。農(nóng)民的市民化涉及到戶籍、就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等全方位的制度變革，需要政府進(jìn)行一系列配套的公共服務(wù)和社會保障等制度改革。
在一系列的配套制度改革中，最為重要的是進(jìn)行戶籍制度改革，因為當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元戶籍制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國社會與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
遺憾的是，至今在戶籍制度方面仍未有明確的、有實質(zhì)性進(jìn)步的改革舉措，尤其在大城市戶籍改革方面。
戶籍制度改革牽一發(fā)而動全身，需要中央政府進(jìn)行頂層設(shè)計，“戶籍制度改革關(guān)乎公民社會權(quán)和民族國家的建構(gòu)，不能僅限于地方制度的改革，中央政府應(yīng)從國家建設(shè)和公民權(quán)的角度來制定戶籍改革的相關(guān)法規(guī)，從法律制度上保證基本公民社會權(quán)。國家尤其是中央政府應(yīng)當(dāng)負(fù)起應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。” 具體而言，戶籍制度的改革首先應(yīng)從改革社會保障制度上入手。我國戶籍制度的二元化，其實就是公共服務(wù)、社會保障的二元化；結(jié)束了后者，前者便只具有象征意義。真正的戶籍制度改革，無論國家層面或地方層面上的戶籍制度改革，必然是在一體化公共服務(wù)、社會保障體系方面的改革。公共服務(wù)、社會保障體系一體化具有兩大內(nèi)涵：一為全覆蓋，全體社會成員依照相對公平的標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)各自義務(wù)，亦依照相對公平的標(biāo)準(zhǔn)享受服務(wù)與保障；二為通過財富的二次分配實現(xiàn)共同發(fā)展，通過向弱勢群體的適當(dāng)傾斜實現(xiàn)共同受益、起點公平，以強化保障功能、保持社會和諧。在舊制度向新模式的轉(zhuǎn)變過程中，應(yīng)首先淡化城市偏向，使戶籍與社會福利逐步脫鉤，通過先改內(nèi)容后改形式的方式來緩和改革過程中的利益沖突和摩擦，再經(jīng)過一系列環(huán)節(jié)過渡到城鄉(xiāng)一元的戶籍管理制度，而不宜直接廢除戶籍制度。
其次，要科學(xué)地制定門檻標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)人口合理流動。通過戶籍制度的改革，以“準(zhǔn)入條件”代替“指標(biāo)控制”，為實現(xiàn)公民居住和遷徙自由提供依靠市場調(diào)節(jié)為主的制度前提?？渴袌稣{(diào)節(jié)的居住和遷徙自由，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，但這并不排除政府為維護(hù)社會治安、公共秩序、生態(tài)環(huán)境、社會健康風(fēng)尚以及他人權(quán)利的法定限制。由于各地經(jīng)濟(jì)水平、社會發(fā)展、自然稟賦等條件差異很大，中國必須走多樣化的城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮比較優(yōu)勢。
例如，在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，要把縣(市)所在的城關(guān)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)作為發(fā)展重點，建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。在西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，地廣人稀，要保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，從集約化的規(guī)模效益出發(fā)，把有限的資金集中起來優(yōu)先發(fā)展中心城市。再次，在有條件的地區(qū)，可以取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口界限，盡快探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記管理制度。
當(dāng)前，許多地方在推進(jìn)戶籍制度改革上已初見成效：取消了人為的、行政的戶口“審報”制度，以準(zhǔn)入條件取代計劃管理，實行屬地化管理和職業(yè)登記，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度開始建立起來。在此基礎(chǔ)上，要以省、自治區(qū)、直轄市為單位漸次推開，按省、市、自治區(qū)行政區(qū)劃建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口。加強和完善戶口登記制度，把以戶口管理為重點轉(zhuǎn)到以人口管理為重點上來，充分運用現(xiàn)代技術(shù)，實現(xiàn)靜態(tài)管理向動態(tài)管理的轉(zhuǎn)變。這是以后建立中華人民共和國居民戶口的必要條件。我們可以探索“以房管人”、“以證管人”、“以業(yè)管人”的新模式。
最后，實施戶籍與土地制度配套改革，增加改革的整體性。為了讓在城市生活和工作的農(nóng)村勞動力能夠共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，同時也為了進(jìn)一步增強城市經(jīng)濟(jì)增長的潛能，就需要把土地和戶籍制度進(jìn)行聯(lián)動改革。應(yīng)允許建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)再配置，同時，獲得更多建設(shè)用地指標(biāo)的沿海城市應(yīng)更多吸納非戶籍常住人口為本地城鎮(zhèn)戶籍人口。
具體來說，全國統(tǒng)一規(guī)劃中新增的城市建設(shè)用地指標(biāo)，以及農(nóng)村由于宅基地整理和復(fù)耕而增加的建設(shè)用地指標(biāo)，都可以在地區(qū)間重新配置。但在此過程中，土地的再配置要與戶籍改革聯(lián)動，哪里要更多的建設(shè)用地指標(biāo)，就必須相應(yīng)增加本地新增戶籍人口的數(shù)量，特別是要接納那些已經(jīng)在城市工作和生活的非戶籍人口。建立地區(qū)間土地利用指標(biāo)的交易機制是效率和平等兼顧的舉措。
勞動力要和土地指標(biāo)一起流動，推動土地和戶籍制度的聯(lián)動改革，讓更多的勞動力分享經(jīng)濟(jì)集聚的好處。改革地方政府官員績效的考核體制，對不同地區(qū)的官員考核分別賦予GDP總量增長和人均增長的不同權(quán)重。
土地、戶籍和社會保障等制度的聯(lián)動改革既能為中國經(jīng)濟(jì)增長注入新的動力，又能夠讓更多勞動力分享經(jīng)濟(jì)集聚的成果，是一條在集聚中走向平衡的發(fā)展道路。這樣的城鎮(zhèn)化之路才能真正做到“以人為本”。
四、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基金從哪里來的資金問題
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，錢從哪兒來？
政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要大量的土地、資金、人才等資源。有一種邏輯是政府征收土地、壟斷土地一級市場，通過出售土地的收入來獲得推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要資金，這種城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略忽視了農(nóng)民等相關(guān)主體的自主性，政府大規(guī)模投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在地方財政實力總體較弱的情況下，地方政府不免走上嚴(yán)重依賴“土地財政”之路，通過擠用農(nóng)業(yè)資源和掠奪農(nóng)民來滿足城鎮(zhèn)化政績的資金需求。
值得注意的問題還有，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在實踐中可能會與國家惠農(nóng)政策發(fā)生沖突。因為地方政府會通過挪用、侵占本該用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金或其他專項資金的方式來填補城鎮(zhèn)化的資金需求。由于發(fā)展農(nóng)業(yè)難以取得立竿見影的經(jīng)濟(jì)增長效果，在城鎮(zhèn)化與發(fā)展農(nóng)業(yè)化的選擇中，一些地方政府可能急功近利地采取犧牲農(nóng)業(yè)的發(fā)展方式來推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。地方政府挪用農(nóng)業(yè)專項資金的報道不勝枚舉，一些地方甚至侵占農(nóng)民的種糧補貼?，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)資金管理存在諸多漏洞，給地方政府違規(guī)使用農(nóng)業(yè)發(fā)展資金留下了空間。因此在將來推行“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的過程中，可能發(fā)生挪用、壓縮農(nóng)業(yè)發(fā)展資金的問題，損害農(nóng)村和農(nóng)民的利益，侵蝕惠農(nóng)政策的執(zhí)行效果，加劇農(nóng)村社會的戾氣，制造不穩(wěn)定因素，并最終損害國家的整體利益。
結(jié)論權(quán)力驅(qū)動的城市化應(yīng)讓位于權(quán)利主導(dǎo)下的城市化
以城市化的動力為標(biāo)準(zhǔn)，我們可以將城市化、城鎮(zhèn)化分為兩種：一種是在保障權(quán)利的前提下由市場驅(qū)動的城市化，可以簡稱為權(quán)利主導(dǎo)的城市化，它以人力、資本等要素的自由流動和公平交易為基本特征，是在確定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上個人自愿合作的城市化；一種是權(quán)力驅(qū)動的城市化，政府是主要推動力量，它伴隨著大量資源浪費和政策失當(dāng)。
中國目前的城鎮(zhèn)化很大程度上就屬于這種類型的城鎮(zhèn)化。在公民權(quán)利不能得到有效保障的前提下，政府權(quán)力驅(qū)動的城市化經(jīng)常與被動城市化相聯(lián)系，而被動的乃至血腥的城鎮(zhèn)化難免會醞釀復(fù)雜而尖銳的社會沖突。
我們不應(yīng)過分迷信政府對經(jīng)濟(jì)的作用，要盡量減少政府作為經(jīng)濟(jì)主體直接參與經(jīng)濟(jì)活動。
權(quán)利主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化是高質(zhì)量的、可持續(xù)的城市化，它通過立法形式賦予包括農(nóng)民在內(nèi)的每個公民以應(yīng)有權(quán)利，通過公正的司法體系保障每個公民的權(quán)利不受任何個人或者組織的侵犯。
城鎮(zhèn)化將使中國處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的新的節(jié)點上。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，將提供良好的制度規(guī)則作為改革的主要目標(biāo)，將維護(hù)公民的權(quán)利和全社會的公共利益作為一切公共政策的出發(fā)點，避免墮入全能政府的陷阱。
從國外經(jīng)驗來看，日、美等國在城市化發(fā)展過程中都非常重視維護(hù)農(nóng)民的利益、鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，讓市場作為城市化的主導(dǎo)力量，政府則扮演提供制度和法律保障的角色。
總之，城鎮(zhèn)化應(yīng)該以人為本，應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的權(quán)利和主體性，應(yīng)該在尊重各方產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)揮市場的資源配置作用，政府的角色應(yīng)該是維護(hù)包括農(nóng)民在內(nèi)的各主體的利益和權(quán)利，提供公平的市場環(huán)境和公正的司法裁決。
應(yīng)該告別盲目崇拜經(jīng)濟(jì)發(fā)展的老思路，應(yīng)該將制度建設(shè)和權(quán)利保護(hù)擺在更為優(yōu)先的位置上，否則，后果難以預(yù)料。
