深化財(cái)稅體制改革，建構(gòu)科學(xué)、合理的中央和地方財(cái)政關(guān)系，被普遍認(rèn)為是中央新的領(lǐng)導(dǎo)集體加快和深化改革的重要方面之一。進(jìn)一步深化改革重塑央地財(cái)政關(guān)系需要重點(diǎn)把握好三個(gè)方面。
財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相匹配
財(cái)權(quán)與事權(quán)具有十分密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，甚至可以說是同一事物的“一體兩面”，有些學(xué)者就從財(cái)政化的維度出發(fā)，將事權(quán)定義為政府的“支出責(zé)任”。財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配，是中央和地方進(jìn)行權(quán)力和責(zé)任配置的重要原則。同時(shí)，財(cái)權(quán)和財(cái)力的涵義不盡相同。1994年分稅制改革所依據(jù)的原則本是“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”，其后出于應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)之需，隨著中央政府對(duì)權(quán)力的上收，演變成“財(cái)力與事權(quán)相匹配”。顯然，“財(cái)力”較之于“財(cái)權(quán)”，留給地方的自主性空間要小。降低中央集權(quán)度、向地方分權(quán)是世界性趨勢(shì)，也是中國(guó)改革30多年來的基本經(jīng)驗(yàn)之一。在以重塑央地財(cái)政關(guān)系為依歸的下一步改革中，從調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的角度考慮，有必要凸顯“財(cái)權(quán)”概念，謀求財(cái)權(quán)、財(cái)力和事權(quán)三者的相互匹配。
回顧分稅制改革以來的央地關(guān)系，總體呈現(xiàn)財(cái)權(quán)、財(cái)力向中央集中，事權(quán)向地方下沉（且是層層下沉）的局面。有人認(rèn)為，分稅制造成“中央富、地方窮”，這種說法既不準(zhǔn)確，也未觸及要害。事實(shí)上，分稅制改革后的中央財(cái)政支出大部分用到了地方。問題的關(guān)鍵在于中央收錢、地方花錢的方式，嚴(yán)重扭曲了公共財(cái)政體制。一方面，中央政府集中了財(cái)政收入的“大頭”，并壟斷了分配的主控權(quán)，省級(jí)以下各級(jí)地方政府的財(cái)權(quán)和財(cái)力亦是自下而上、層層集中；另一方面，中央和上級(jí)政府又將各種公共服務(wù)和社會(huì)管理職能及責(zé)任，層層分解、逐級(jí)下壓。如此一來，地方和基層政府承載了諸多事權(quán)，卻缺乏必要的財(cái)權(quán)保障和財(cái)力支撐，要么仰仗中央和上級(jí)政府的財(cái)政撥款和轉(zhuǎn)移支付，要么把手伸向“土地財(cái)政”“收費(fèi)財(cái)政”；而一些轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目不僅要靠地方政府去設(shè)法“爭(zhēng)取”，還往往需要地方提供配套資金。地方對(duì)這種財(cái)權(quán)、財(cái)力和事權(quán)相脫節(jié)的體制多有抱怨，稱之為“中央請(qǐng)客，地方買單”。
俗語(yǔ)說，有多少錢辦多少事。事權(quán)是厘清財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)，財(cái)權(quán)是確立事權(quán)的前提。這就要求在將一些公共服務(wù)職責(zé)歸于地方政府時(shí)，相應(yīng)地?cái)U(kuò)大其管理權(quán)限（主要是稅收自主權(quán)和財(cái)政管理權(quán)），在此基礎(chǔ)上再輔以公平、高效、合理的轉(zhuǎn)移支付制度。同時(shí)，為了更好地推動(dòng)和保證基本公共服務(wù)均等化，可將一部分以“人”為中心的、涉及全民福祉的事權(quán)（如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等）適當(dāng)上收，由中央政府統(tǒng)一負(fù)擔(dān)。7月，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在第五輪中美經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略對(duì)話時(shí)提出“調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任”，其實(shí)已經(jīng)釋放出這樣的信號(hào)。而近期在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、財(cái)政部財(cái)科所等智囊機(jī)構(gòu)發(fā)布的研究報(bào)告中，也都建議對(duì)社會(huì)保障、資源環(huán)保等一些事權(quán)進(jìn)行上移；國(guó)研中心還明確提出建立“國(guó)民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”，把中央政府上劃事權(quán)、以優(yōu)先調(diào)整事權(quán)帶動(dòng)財(cái)力重新配置當(dāng)作財(cái)稅體制改革的突破口。
有論者將此視為中央集權(quán)的強(qiáng)化，但在筆者看來，這樣的觀察并不太準(zhǔn)確。畢竟，中央和地方的權(quán)力界分包含非常廣泛的范疇，“事權(quán)”只是其中一小部分，且在本質(zhì)上是一種支出責(zé)任。就世界各國(guó)來看，某些公共服務(wù)、社會(huì)福利等責(zé)任由中央政府承擔(dān)或中央和地方共擔(dān)是慣常做法。就中國(guó)而言，事權(quán)適當(dāng)上收可以說是對(duì)以往事權(quán)過度下移的一種校正，有助于緩解地方政府的財(cái)政支出壓力以及由此產(chǎn)生的地方政府“公司化”傾向，促進(jìn)政府職能的“服務(wù)化”轉(zhuǎn)型。不過，如何在集權(quán)與分權(quán)，特別是“集事權(quán)”與“分財(cái)權(quán)”之間掌握好平衡，的確需要審慎考量，避免矯枉過正。
財(cái)權(quán)調(diào)整與精簡(jiǎn)政府層級(jí)相結(jié)合
“財(cái)政”二字形象地揭示了“財(cái)”與“政”的緊密關(guān)系。樓繼偉在其《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》一書中認(rèn)為，以往的財(cái)稅改革雖也觸及“政”，但主要是涉及“財(cái)”，下一步，“政”是繞不過去的。
中國(guó)是世界上少有的實(shí)行省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方政府層級(jí)的國(guó)家。由于地方行政層級(jí)過多，越到基層政府，財(cái)權(quán)與事權(quán)、權(quán)力與責(zé)任不匹配的矛盾越突出。1994年分稅制改革是對(duì)中央與省級(jí)政府財(cái)稅關(guān)系的調(diào)整，但此一改革以來，省級(jí)以下也仿照中央和省的分配模式進(jìn)行財(cái)權(quán)、財(cái)力的分配，而具體分配方式又很不規(guī)范，使縣、鄉(xiāng)基層政府的財(cái)政狀況窘迫，特別是“市吃縣”“市卡縣”等狀況較為普遍和嚴(yán)重。在政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型、而權(quán)力資源集中格局未改變的雙重現(xiàn)實(shí)之下，上級(jí)政府制定規(guī)劃、下派任務(wù)卻不提供資金支持，下級(jí)政府執(zhí)行規(guī)劃和任務(wù)卻為“錢”所困，常常為了應(yīng)付檢查、考核而大做表面文章，不僅削弱了政策的執(zhí)行力和有效性，也給基層政府的公眾形象蒙上陰影。
近年來，學(xué)界和坊間要求精簡(jiǎn)政府層級(jí)的呼聲很高。2009年，我國(guó)在此前各省試點(diǎn)省直接管理縣財(cái)政改革（簡(jiǎn)稱財(cái)政“省直管縣”）的基礎(chǔ)上，在全國(guó)層面推進(jìn)這項(xiàng)改革，取得了較為明顯的成效。應(yīng)當(dāng)說，財(cái)政層級(jí)的簡(jiǎn)化為行政層級(jí)的簡(jiǎn)化積累了經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)已經(jīng)基本具備由財(cái)政“省直管縣”向行政“省直管縣”延伸拓展的條件。
“省直管縣”的核心是取消“市管縣”，市、縣分設(shè)，皆直轄于省，變四級(jí)地方政府為三級(jí)地方政府。政府層級(jí)的減少，不僅更便于厘清各級(jí)政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)分配。而且，市、縣分設(shè)，也符合城鄉(xiāng)分治的世界潮流和規(guī)律，可以順應(yīng)我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。
當(dāng)然，“省直管縣”不可避免地會(huì)帶來省級(jí)政府管轄范圍偏大的困難，不少學(xué)者和民間人士為此有“劃小省區(qū)”的主張。但筆者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的省域劃分畢竟已有幾百年較為穩(wěn)定的歷史，且有一定的地理和文化依據(jù)，考慮到人民的心理認(rèn)同和政治、社會(huì)平穩(wěn)等因素，省級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整宜從長(zhǎng)計(jì)議、逐步實(shí)施。目前可主要通過增設(shè)中央直轄市的方式，解決省級(jí)政府管理幅度過大的問題；同時(shí)，還可適當(dāng)擴(kuò)大市、縣轄區(qū)的范圍，縮減其數(shù)量。
觀照中國(guó)城市化及相關(guān)的人口、社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的現(xiàn)實(shí)
我國(guó)正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的過程，各地的人口社會(huì)結(jié)構(gòu)也在相應(yīng)發(fā)生著急劇變化。特別是在一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和超大、特大城市，流動(dòng)人口大量涌入，有的地方甚至在局部地區(qū)形成了“人口倒掛”現(xiàn)象（即外來常住人口超過本地世居人口）。
據(jù)學(xué)者金三林主持的課題組 2012年調(diào)研，從全國(guó)來看，人口倒掛鎮(zhèn)（村）在沿海地區(qū)和中西部大城市郊區(qū)普遍存在，是城鎮(zhèn)化的基本形態(tài)之一。以廣東省為例，該省現(xiàn)有“人口倒掛村”1708個(gè)，涉及流動(dòng)人口1584.3萬(wàn)人，占全省流動(dòng)人口的57.1%；“同鄉(xiāng)村”294個(gè)，涉及流動(dòng)人口243.4萬(wàn)人，占全省流動(dòng)人口的 8.8%。像珠三角地區(qū)的長(zhǎng)安、虎門等鎮(zhèn)，本地戶籍人口只有幾萬(wàn)或十幾萬(wàn)，外來常住人口卻高達(dá)幾十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)，儼然已是大中城市的規(guī)模。
這種狀況對(duì)地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)配置提出了新課題。從某種程度上說，人口流入地的政府其實(shí)是在代替人口流出地的政府承擔(dān)許多公共服務(wù)職能，這是一種事權(quán)在地區(qū)間的隱性轉(zhuǎn)移。因此，在設(shè)計(jì)財(cái)稅制度時(shí)，需要顧及這種隱性事權(quán)因素，以常住人口而非戶籍人口為依據(jù)來確立和調(diào)整各級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的安排上，也應(yīng)考慮對(duì)人口流入地區(qū)給予一定傾斜。以此來保障和激勵(lì)當(dāng)?shù)卣瑸樗谐Ｗ∪丝谔峁┍匾鹊墓卜?wù)。
