村民自治在中國(guó)農(nóng)村普遍推行以來(lái)，農(nóng)村基層的社會(huì)主義民主政治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都取得了具有歷史意義的進(jìn)步，農(nóng)民的民主意識(shí)和農(nóng)村的面貌也發(fā)生了巨大的變化。但是我們也知道，村民自治在30年左右的發(fā)展進(jìn)程中還存在各種各樣的問(wèn)題，出現(xiàn)了發(fā)展中的困境，這些問(wèn)題和困境有的是由于制度不健全或基層干部和農(nóng)民群眾的民主意識(shí)不強(qiáng)造成的，有的則是由于某些人明目張膽的腐敗和蓄意破壞造成的。毫無(wú)疑問(wèn)，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)相關(guān)政府部門(mén)和學(xué)術(shù)界對(duì)這些方面的關(guān)注是正確和必要的，但是要認(rèn)識(shí)和理解當(dāng)前中國(guó)村民自治的困境，僅僅看到這些相對(duì)主觀的因素是不全面的。
當(dāng)前中國(guó)村民自治發(fā)展中的困境，還有很大一部分是由當(dāng)前中國(guó)發(fā)展的時(shí)代特征客觀決定的。當(dāng)前中國(guó)發(fā)展最主要的時(shí)代特征是大規(guī)模的快速城市化，改革開(kāi)放30多年間，中國(guó)的城市化水平已經(jīng)從20%左右提高到了51%，這個(gè)速度在全世界排名第一。這一特征深深影響了村民自治的方方面面，客觀上加深了當(dāng)前村民自治存在的困境，當(dāng)前中國(guó)快速的城市化對(duì)村民自治的客觀影響至少有以下幾個(gè)方面：
農(nóng)村社區(qū)變動(dòng)不居
快速城市化使中國(guó)農(nóng)村處于一個(gè)劇烈變動(dòng)的時(shí)期。雖然由于各地城市化的進(jìn)程和速度并不一致，各地農(nóng)村社區(qū)的形態(tài)千差萬(wàn)別，但有一點(diǎn)是肯定的，那就是中國(guó)所有的農(nóng)村都處在一個(gè)高速變化的時(shí)期，農(nóng)村社區(qū)呈現(xiàn)多樣化而且變動(dòng)不居的狀態(tài)。除一些農(nóng)村還保留著傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的特征外，在遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了空心村現(xiàn)象，在城市近郊出現(xiàn)了城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換過(guò)程中的社區(qū)、樓房化的農(nóng)村社區(qū)、非農(nóng)化的農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村中的農(nóng)民工社區(qū)等多種形態(tài)。農(nóng)村社區(qū)的高速變動(dòng)可以從城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換過(guò)程中的社區(qū)和樓房化的農(nóng)村社區(qū)中得到充分體現(xiàn)。
城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換中的農(nóng)村社區(qū)主要在城市近郊，一方面農(nóng)民的宅基地和耕地已經(jīng)完全出讓，不再具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件，開(kāi)始向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；另一方面，農(nóng)民的生活條件大大改善，已經(jīng)完全市民化，在樓房集中居住。社區(qū)組織有的已經(jīng)完成了“村改居”，正式更名為“居民委員會(huì)”。有的在保留原村民委員會(huì)的同時(shí)成立居民委員會(huì)，出現(xiàn)了村民委員會(huì)和居民委員會(huì)并存的局面，使村民自治呈現(xiàn)出全新的特點(diǎn)。在“村改居”的過(guò)渡時(shí)期，基層政府尚未觸動(dòng)原有的利益格局和人事安排，保留了原行政村的村民委員會(huì)，將大部分重要的社區(qū)事務(wù)交予原來(lái)的村組織解決。村委會(huì)不僅繼續(xù)行使著原村民委員會(huì)的部分自治功能，還對(duì)原行政村的公共事務(wù)進(jìn)行管理，為社區(qū)居民提供社區(qū)服務(wù)，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、計(jì)劃生育等。社區(qū)居民委員會(huì)的成員由基層政府直接任命產(chǎn)生，很多村民并不清楚社區(qū)居委會(huì)的職責(zé)所在，甚至并不認(rèn)識(shí)居委會(huì)的工作人員。
樓房化的農(nóng)村社區(qū)的特點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民居住的樓房化和集中化，基本生活條件正在向城市化的方向發(fā)展，居民社區(qū)打破了原行政村的空間，一般是幾個(gè)村或多個(gè)村形成一個(gè)新社區(qū)，村民或村集體保留較多的耕地，農(nóng)業(yè)收入仍是農(nóng)民家庭收入的一個(gè)構(gòu)成部分。這類農(nóng)村社區(qū)從地理位置上看，有的毗鄰市區(qū)或城鎮(zhèn)，成為市區(qū)或城鎮(zhèn)在空間上的延伸部分，有的則在農(nóng)村就地實(shí)現(xiàn)樓房化，但有一個(gè)共同特點(diǎn)就是仍然保留較多耕地，多數(shù)家庭仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在樓房化的農(nóng)村社區(qū)中，這些社區(qū)原有的地理位置、空間布局、社區(qū)規(guī)模和社區(qū)成員等都發(fā)生了很大的變化。這些變化也意味著管理體制即將面臨許多新課題：原有的農(nóng)村社區(qū)管理體制是以村民委員會(huì)為載體的村民自治，而現(xiàn)在的一個(gè)樓房化的居住小區(qū)可能容納了原來(lái)的好幾個(gè)村民委員會(huì)的村民，原來(lái)一個(gè)村的公共事務(wù)現(xiàn)在變成了好幾個(gè)村的公共事務(wù)了，農(nóng)民的居住模式由獨(dú)門(mén)獨(dú)戶的小院變成了涉及更多公共性的單元樓房，人們所關(guān)心的公共事務(wù)的內(nèi)容也將發(fā)生諸多變化。在當(dāng)前村民自治尚不完善的情況下，這些村民在新的社區(qū)如何實(shí)現(xiàn)“自我管理”、“自我教育”和“自我服務(wù)”呢？如果涉及到村委會(huì)的合并或者成立新的管理機(jī)構(gòu)，能否保障村集體的資產(chǎn)和農(nóng)民的利益不受損失，以及如何在新老機(jī)構(gòu)間實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡？
城市化進(jìn)程中使農(nóng)村社區(qū)形態(tài)呈現(xiàn)出了多樣化的特點(diǎn)，多樣化和新型化的農(nóng)村社區(qū)在有效實(shí)現(xiàn)村民自治方面正面臨著全新的困擾和挑戰(zhàn)。并且，在中國(guó)快速城市化的大背景下，這些多樣化的農(nóng)村社區(qū)并非靜止不動(dòng)，而是仍然處于不斷變動(dòng)之中。原有的農(nóng)村社區(qū)不斷被打破重組，農(nóng)民原有的生活場(chǎng)域不斷地發(fā)生時(shí)空轉(zhuǎn)換。
傳統(tǒng)農(nóng)村的居民世代聚族相居，人口相對(duì)固定，每個(gè)農(nóng)村都是一個(gè)天然的利益和生活的共同體。但是快速的城市化進(jìn)程打破了這種千百年來(lái)的天然共同體，全國(guó)各地推行的撤村并點(diǎn)、樓房化和宅基地?fù)Q房等各種小城鎮(zhèn)建設(shè)模式，都無(wú)一例外地要求新的社區(qū)擴(kuò)大規(guī)模，把多個(gè)原有的農(nóng)村社區(qū)居民合并集中在一起。集中居住對(duì)于改善生活條件、提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了便利，節(jié)省了成本。但是對(duì)于新的社區(qū)來(lái)說(shuō)，除了原有的一些集體利益需要重新分配調(diào)整外，更重要的是重建社區(qū)意識(shí)和管理機(jī)構(gòu)。建立管理機(jī)構(gòu)相對(duì)容易一些，但是培育新的社區(qū)認(rèn)同意識(shí)、建立新的和諧社區(qū)恐怕就需要更長(zhǎng)的時(shí)間。村民自治是一種基層社區(qū)自治，社區(qū)需要穩(wěn)定的邊界、空間環(huán)境和社區(qū)意識(shí)，成熟的社區(qū)自治是建立在相對(duì)穩(wěn)定的社區(qū)共同體基礎(chǔ)之上的?？焖俪鞘谢怪袊?guó)農(nóng)村社區(qū)變動(dòng)不居，這怎么能夠?qū)崿F(xiàn)有效的社區(qū)自治呢？
自治主體經(jīng)常缺位
傳統(tǒng)農(nóng)村的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是人口流動(dòng)性小，基本上不發(fā)生大規(guī)模的人口流動(dòng)。但是當(dāng)前處于快速城市化進(jìn)程中的中國(guó)農(nóng)村，快速的人口流動(dòng)成為其主要的一個(gè)特征。根據(jù)《2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)，2012年外出農(nóng)民工達(dá)到16336萬(wàn)人，增加473萬(wàn)人，較上年增長(zhǎng)3%，其中舉家外出農(nóng)民工3375萬(wàn)人，增加96萬(wàn)人，增長(zhǎng)2.9%。農(nóng)民工的大規(guī)模外出就會(huì)在流出地的農(nóng)村大量出現(xiàn)空心村和農(nóng)村社區(qū)衰敗的現(xiàn)象。
當(dāng)前全國(guó)大部分農(nóng)村都有“空心村”現(xiàn)象，特別在我國(guó)中西部民工勞務(wù)輸出省份如安徽、湖南、河南、四川等表現(xiàn)尤甚。這些省份大批農(nóng)民工長(zhǎng)期舉家外遷，房子、土地長(zhǎng)期閑置在農(nóng)村?？招拇遄畲蟮膯?wèn)題是，在青壯年常年在外、村莊常住人口大量減少的條件下如何使農(nóng)村公共生活保持生機(jī)和活力。人口過(guò)少也會(huì)導(dǎo)致治理失效，以留守老人、留守婦女和留守兒童為主要人口結(jié)構(gòu)的農(nóng)村社區(qū)會(huì)產(chǎn)生大量的社會(huì)問(wèn)題。
但是我們都知道，根據(jù)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，村民自治的主體是村民，“三個(gè)自我”和“四個(gè)民主”的實(shí)現(xiàn)都需要村民的直接參與。根據(jù)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，村干部的產(chǎn)生方式，必須經(jīng)全體村民直接選舉產(chǎn)生；村民會(huì)議是村民自治的最高決策機(jī)關(guān)，有權(quán)審議村民委員會(huì)的年度工作計(jì)劃和報(bào)告，有權(quán)撤銷(xiāo)或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定等；村民有監(jiān)督村干部的權(quán)利，可以通過(guò)村務(wù)公開(kāi)、民主理財(cái)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、民主評(píng)議和罷免等方式行使監(jiān)督權(quán)?？梢哉f(shuō)，村民的參與是村民自治的基礎(chǔ)和核心。但是，在快速城市化的中國(guó)農(nóng)村，勞動(dòng)力的頻繁流動(dòng)會(huì)造成村民自治主體的經(jīng)常性缺位，自治主體的缺失必然會(huì)使村民自治流于空虛。
不僅如此，大量的人口外流也使村級(jí)組織和村民小組缺乏必要的干部人選，使農(nóng)村治理面臨群龍無(wú)首的窘境。受城市化及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，不少年輕有為的村干部也外出務(wù)工了，不僅使村級(jí)組織出現(xiàn)干部老齡化現(xiàn)象，而且不少的留守村干部對(duì)工作的消極態(tài)度也比較明顯。如果說(shuō)村民會(huì)議是村民自治的決策機(jī)關(guān)的話，那么村委會(huì)便是其執(zhí)行機(jī)關(guān)和組織載體，而村干部就是這個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)和組織載體的必要組成部分。缺乏一定數(shù)量和積極努力的干部人選，村委會(huì)的有效運(yùn)行便成了問(wèn)題，會(huì)使公共事務(wù)難以組織，許多公共服務(wù)無(wú)法提供。國(guó)家的一些惠農(nóng)政策是需要村組織自己申請(qǐng)的，由于有些留守村干部缺乏必要的政策素質(zhì)和主動(dòng)性，就會(huì)使國(guó)家的這些惠農(nóng)政策無(wú)法與這些農(nóng)村對(duì)接和落實(shí)，造成項(xiàng)目、資源和機(jī)會(huì)的浪費(fèi)。
快速城市化使農(nóng)村人口大量外流，致使村民自治出現(xiàn)主體缺失現(xiàn)象，嚴(yán)重沖擊村民自治最基本的人的基礎(chǔ)。
自治內(nèi)容繁雜急迫
按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，以村民委員會(huì)為組織載體的村民自治的內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，行政性的職能主要是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政工作，自治性的職能主要是管理村級(jí)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、治安、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境等，經(jīng)濟(jì)性的職能是管理集體資產(chǎn)、村辦企業(yè)等。
但是在快速城市化的進(jìn)程中，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加密集和活躍。密集的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必然會(huì)使人們圍繞著利益而進(jìn)行的互動(dòng)活動(dòng)更加頻繁和密切，利益沖突也會(huì)增多。這表現(xiàn)在很多方面：如村辦集體企業(yè)可能面臨著利益分配不公的爭(zhēng)議，一些高污染的企業(yè)可能會(huì)引發(fā)村民與企業(yè)之間的沖突以及環(huán)境災(zāi)難，尤其是由于征地而引發(fā)的利益沖突更加激烈。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展都對(duì)土地形成了越來(lái)越突出的需求，但是圍繞著征地補(bǔ)償問(wèn)題，農(nóng)民與村干部、地方政府和開(kāi)發(fā)商經(jīng)常意見(jiàn)不一致，往往會(huì)由于利益問(wèn)題而不斷上訪告狀、甚至?xí)l(fā)生暴力沖突和群體性事件。這些都使傳統(tǒng)意義上村民自治的內(nèi)容變得繁雜急迫，沖突頻發(fā)。
如在土地征收過(guò)程中，依法發(fā)放征地補(bǔ)償款是失地農(nóng)民生存的保障，然而有的地方政府基于降低政府土地征收的成本，常常違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定，不發(fā)或少發(fā)征地補(bǔ)償款，有些基層政府或村委會(huì)濫用權(quán)力，違規(guī)截流或挪用本應(yīng)分配給農(nóng)民的土地補(bǔ)償款，有的甚至不安排失地農(nóng)民參加社?；蛏米越档褪У剞r(nóng)民的社保標(biāo)準(zhǔn)。這些問(wèn)題的存在，導(dǎo)致農(nóng)民只能得到土地非農(nóng)化收益中的很小一部分，這種土地收益分配上的不公、征地補(bǔ)償措施實(shí)施中的不規(guī)范，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民應(yīng)有的土地權(quán)益。近年來(lái)發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)的許多群體性事件都是征地補(bǔ)償引起的，這給我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定，城市化進(jìn)程的順利推進(jìn)帶來(lái)了不利影響。這些問(wèn)題直接導(dǎo)致村民委員會(huì)在很短的時(shí)間面臨巨大的壓力，給村民自治增加了很多現(xiàn)實(shí)難題。
因此，如何在短時(shí)間內(nèi)協(xié)調(diào)政府、企業(yè)與農(nóng)民的利益，如何在利益分歧中找到均衡點(diǎn)，就成了快速城市化進(jìn)程中村民自治迫切需要解決的問(wèn)題。在快速城市化的背景下這些問(wèn)題會(huì)不時(shí)發(fā)生、頻繁出現(xiàn)，并且一旦出現(xiàn)就會(huì)非常急迫，嚴(yán)重考驗(yàn)村干部和村民的應(yīng)急能力，將給村民自治平添很多難題。
外來(lái)力量頻繁介入
自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)就逐漸進(jìn)入了一個(gè)加速的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，而農(nóng)村更是處于一個(gè)高速轉(zhuǎn)型和變遷的中心。在趕超壓力下，中國(guó)的城市化具有完全不同于其他國(guó)家的特點(diǎn)，其中最突出的：一是速度快，二是規(guī)模大，三是政府主導(dǎo)。如前所述，在政府主導(dǎo)的快速城市化過(guò)程中，為了追求速度和效率，各種主體圍繞著利益而進(jìn)行的活動(dòng)更加頻繁和密切，利益沖突也會(huì)增多。他們?yōu)榱俗约旱哪繕?biāo)，都會(huì)積極介入到村民自治的事務(wù)中來(lái)。而相對(duì)于村民自治來(lái)說(shuō)，這些來(lái)自于外部的力量，不僅頻繁，而且強(qiáng)勢(shì)，村民和村干部自身根本無(wú)力招架。
外部力量對(duì)村民自治的頻繁介入在當(dāng)前集中表現(xiàn)在征地拆遷問(wèn)題上。為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，地方政府會(huì)成為一個(gè)積極活躍的主體，直接介入到農(nóng)村的征地拆遷活動(dòng)中來(lái)。地方政府經(jīng)常打著集約利用土地、發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)、推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程等旗號(hào)，來(lái)到農(nóng)村推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民的集中居住，介入村級(jí)事務(wù)。開(kāi)發(fā)商和企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，他們或者在地方政府的引介下進(jìn)入農(nóng)村，或者自己直接走進(jìn)農(nóng)村，介入和影響村級(jí)事務(wù)。
問(wèn)題不在于地方政府、開(kāi)發(fā)商和企業(yè)是否應(yīng)該介入和影響村級(jí)事務(wù)，而在于他們影響的方式是否正當(dāng)。按照正常的程序，村民是否集中住進(jìn)樓房，要尊重農(nóng)民的意愿；村民是否出讓土地以及以什么樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)出讓土地，都需要由村民討論決定。但是要想讓村民在所有問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)，需要深入溝通、耐心說(shuō)服，而這一切都需要時(shí)間。為了提高效率，地方政府往往不愿意去做那些耗時(shí)費(fèi)力的說(shuō)服溝通工作，而是用行政化的手段強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，不惜違反農(nóng)民意愿，強(qiáng)迫農(nóng)民住進(jìn)樓房，或者強(qiáng)迫他們出租或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)外來(lái)企業(yè)“購(gòu)買(mǎi)”農(nóng)民的承包地。很多情況下，村委會(huì)被迫成了地方政府和企業(yè)推行自己意志的工具，村民會(huì)議根本不召開(kāi)或開(kāi)同虛設(shè)。換言之，發(fā)展的壓力導(dǎo)致地方政府和企業(yè)等外部力量頻繁介入村級(jí)事務(wù)，而這些外部力量為了追求效率經(jīng)常以行政化的手段強(qiáng)勢(shì)介入，完全破壞了村民自治的基本精神。
綜上所述，快速城市化進(jìn)程的特點(diǎn)雖然不能說(shuō)明中國(guó)村民自治的一切問(wèn)題，但是客觀上決定了當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村村民自治的一些重要特點(diǎn)及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)城市化發(fā)展的一般規(guī)律，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際特點(diǎn)，我們可以判斷，中國(guó)快速城市化的進(jìn)程仍將持續(xù)30～50年才能趨于平穩(wěn)。因此，中國(guó)的村民自治將會(huì)在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)仍然處于不穩(wěn)定狀態(tài)，社區(qū)形態(tài)不斷變化，人口流動(dòng)日益頻繁，村級(jí)事務(wù)紛繁復(fù)雜，來(lái)自地方政府和企業(yè)的外部力量不可避免地不時(shí)介入。只有當(dāng)中國(guó)大規(guī)模、快速的城市化進(jìn)程趨于平穩(wěn)之后，農(nóng)村社區(qū)形態(tài)才能趨于穩(wěn)定，人們的社區(qū)意識(shí)才能逐步培育起來(lái)，那時(shí)的村民自治才有可能真正走向穩(wěn)定、和諧和成熟。
我們必須要充分認(rèn)識(shí)到村民自治當(dāng)前及今后面臨的這個(gè)客觀特點(diǎn)，才能在一個(gè)更大的背景下清楚地認(rèn)識(shí)村民自治所面臨的困境，才能為村民自治的今后發(fā)展和改革提供有益的思路。當(dāng)然，我們沒(méi)有必要為村民自治的這種現(xiàn)狀和未來(lái)趨勢(shì)過(guò)分擔(dān)憂，而要認(rèn)識(shí)到這是中國(guó)快速發(fā)展過(guò)程中的必然現(xiàn)象；更不能因噎廢食，為了創(chuàng)造經(jīng)典意義上村民自治的實(shí)施條件而讓中國(guó)快速發(fā)展的腳步停下來(lái)。但是，我們也絕對(duì)不能為了片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和為了單純實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績(jī)目標(biāo)，一廂情愿地強(qiáng)力介入村民自治內(nèi)部的事務(wù)，不尊重村民自治的基本精神和農(nóng)民的意愿，忽視農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，甚至侵犯農(nóng)民的基本權(quán)利。中國(guó)的快速城市化要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以人為本，注重城市化的質(zhì)量，而不能急功近利、勞民傷財(cái)?？焖俪鞘谢倪^(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生大量的需要村民集體討論和決策的公共事務(wù)，這為實(shí)現(xiàn)村民自治的精神提供了條件和舞臺(tái)，正是充實(shí)和發(fā)展村民自治的大好時(shí)機(jī)。各級(jí)政府應(yīng)該因勢(shì)利導(dǎo)，在涉及村民公共利益的問(wèn)題上鼓勵(lì)和指導(dǎo)他們通過(guò)村民自治的方式解決，做到既尊重農(nóng)民的意愿和權(quán)利，在這個(gè)過(guò)程中提升他們的政治素質(zhì)，又能提高全國(guó)各地城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村民自治的雙贏。
