摘要 市場(chǎng)失靈和政府失靈“雙失靈”決定了第三方組織存在的必要性，但同時(shí)也存在“非營(yíng)利失靈”的可能，因此，需要建立政府與第三方的合作伙伴關(guān)系，其主要形式有合同承包、政府補(bǔ)貼和憑單。目前，我國(guó)第三方組織及其與政府關(guān)系中存在的問題主要有：行政色彩嚴(yán)重、組織發(fā)育不良、社會(huì)信譽(yù)程度低、承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能少。政府必須在與第三方的合作關(guān)系中承擔(dān)起培育與支持責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和參與責(zé)任，而第三方則必須立足于草根，提高組織管理水平和公共服務(wù)能力，贏得政府和社會(huì)的支持和信任。
關(guān)鍵詞 政府 第三方 伙伴關(guān)系
政府與第三方合作伙伴關(guān)系的理論分析
第三方又稱為第三部門，從范圍上講是指不屬于第一部門（政府）和第二部門（市場(chǎng)）的其他所有組織的集合，它以非營(yíng)利為宗旨，因此，也被稱為非營(yíng)利組織。第三方組織依靠會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)、民間捐贈(zèng)或政府財(cái)政撥款（或資助）等非營(yíng)利收入，從事第一部門和第二部門無(wú)法或不愿意作為的社會(huì)公益事業(yè)，服務(wù)社會(huì)公眾，其業(yè)務(wù)范圍包括環(huán)保、醫(yī)療、教育、慈善、治安、宗教等眾多領(lǐng)域。
從理論上說，之所以需要第三方的存在，是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈“雙失靈”的需要。一般認(rèn)為，市場(chǎng)在提供私人物品方面具有優(yōu)勢(shì)，它有利于提高資源配置的效率，而在提供公共物品方面，市場(chǎng)則往往因“搭便車”問題而失靈。這時(shí)，就需要政府這只“有形之手”來(lái)克服市場(chǎng)失靈，提供公共物品，因?yàn)?ldquo;政府有強(qiáng)迫人們出資（通過稅收）的權(quán)力”①，可以解決“搭便車”問題。但很快人們便發(fā)現(xiàn)，政府在提供公共物品方面也存在失靈的情況，原因在于其遠(yuǎn)離社會(huì)底層的官僚體制對(duì)社會(huì)需求的遲鈍反應(yīng)，以及標(biāo)準(zhǔn)化的供給公共物品難以滿足不斷變化和個(gè)性化的需要而導(dǎo)致供應(yīng)不足或浪費(fèi)，同時(shí)，還因其壟斷性而使資源配置沒有效率。在這種情況下，具有非營(yíng)利性和自愿性特點(diǎn)的第三方就具有明顯的優(yōu)勢(shì)，可以填補(bǔ)政府不能提供的物品和服務(wù)的縫隙②。第三方的民間性和草根性，使其更貼近服務(wù)對(duì)象，更了解服務(wù)對(duì)象的需求，能夠更靈活地對(duì)服務(wù)的需求作出彈性反應(yīng)，滿足他們的多樣化和個(gè)性化的需求③。
雖然政府是公共物品和服務(wù)的最重要供給者，但這并不意味著由其包攬供給的全流程。公共物品和服務(wù)的供給過程包括決策和生產(chǎn)兩個(gè)不同環(huán)節(jié)。20世紀(jì)末西方國(guó)家興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)者認(rèn)為，公共服務(wù)的決策屬于“掌舵”，而公共服務(wù)的生產(chǎn)屬于“劃槳”，兩個(gè)環(huán)節(jié)是可以分開的。政府的主要職責(zé)是“掌舵”而非“劃槳”，即確定公共物品和公共服務(wù)的供給水平并承擔(dān)相關(guān)的成本，而公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)則可以借助第三方或市場(chǎng)（企業(yè)）來(lái)完成，從而實(shí)現(xiàn)政府的政策職能與管理職能的分離。在此基礎(chǔ)上引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的多元化。“掌舵”與“劃槳”分開后，“政府基本上作為一個(gè)精明的買家來(lái)工作，以能夠完成自己政策目標(biāo)的方式利用各種生產(chǎn)廠商”。雖然政府部門仍然可以作為服務(wù)的提供者，但它們僅僅是其中之一，必須與其他非政府組織或工商企業(yè)展開競(jìng)爭(zhēng)。決策者處于一個(gè)買者的位置，可以“貨比三家地自由挑選最有能力和效率的服務(wù)提供者，使他們花同樣的錢能夠得到更大的效益，使他們充分利用服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)，使他們保持最大限度的靈活性對(duì)變化中的情況作出反應(yīng)，而且有助于他們堅(jiān)持要求高質(zhì)量工作表現(xiàn)的責(zé)任制。合同承包商知道一旦他們的質(zhì)量下降就不再會(huì)要他們，而公務(wù)員則知道在他們身上不會(huì)發(fā)生那種事”④。一部分職能由第三方和市場(chǎng)承擔(dān)，有助于實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和裁減人員的目的，有利于節(jié)約政府開支；而引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將使公共物品和服務(wù)的提供更有效率。
但是，如果政府只看到第三方提供服務(wù)的優(yōu)勢(shì)而沒有看到其劣勢(shì)，放棄了對(duì)它的支持和監(jiān)管，第三方在提供公共服務(wù)方面也同樣會(huì)出現(xiàn)失靈的情況。薩拉蒙把它叫做“志愿失靈”⑤, 其最主要的表現(xiàn)是慈善供給不足，一是因?yàn)?ldquo;搭便車”問題使社會(huì)能夠供給的公共服務(wù)少于社會(huì)最優(yōu)，二是因?yàn)槭芙?jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，第三方獲得的捐贈(zèng)難以維持其正常的經(jīng)營(yíng)，⑥三是因?yàn)榈谌接袝r(shí)可能會(huì)打著“非營(yíng)利”的旗號(hào)從事營(yíng)利性活動(dòng)。為了改變第三方失靈的狀況，政府應(yīng)注重對(duì)第三方的財(cái)政資助，并通過稅收減免等政策鼓勵(lì)社會(huì)各界向第三方捐贈(zèng)，同時(shí)通過績(jī)效評(píng)估等方法加強(qiáng)對(duì)第三方的監(jiān)管等。
上述幾點(diǎn)理由決定了政府必須與第三方建立合作伙伴關(guān)系，以發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，克服各自的劣勢(shì)，形成社會(huì)多元共治的良好局面。合作伙伴關(guān)系的主要形式有：
合同承包。即政府與第三方組織簽訂合同，由后者承包某一方面的物品和服務(wù)。在這一合作形式中，政府是安排者，第三方是生產(chǎn)者或服務(wù)的提供者，由政府向它們支付費(fèi)用。可實(shí)行合同承包的公共服務(wù)范圍廣泛，包括垃圾收集、地面維護(hù)、街道清潔、城市綠化等。它是一種常見的政府購(gòu)買公共服務(wù)形式，為各國(guó)所普遍采用。如在美國(guó)最常見的64項(xiàng)市政服務(wù)中，平均23%以合同方式外包給私營(yíng)部門和第三方。⑦近年來(lái)，我國(guó)很多地方政府在市政管理和服務(wù)、弱勢(shì)群體關(guān)懷等方面也開始采用合同承包的形式，借助第三方提供公共服務(wù)。
政府補(bǔ)助。即政府給予生產(chǎn)者或服務(wù)提供者補(bǔ)貼。由于一些公共服務(wù)的盈利性不高，生產(chǎn)者提供服務(wù)的積極性不高，如果不給它們一定的補(bǔ)貼，公眾很難得到滿意的服務(wù)。補(bǔ)助的目的是為了降低特定物品對(duì)符合資格的消費(fèi)者的價(jià)格，使消費(fèi)者在市場(chǎng)上能夠向接受了政府補(bǔ)助的機(jī)構(gòu)購(gòu)買物品。補(bǔ)助的形式可以是資金，也可以是稅收優(yōu)惠、低息貨款、貸款擔(dān)保等。在這種安排中，生產(chǎn)或服務(wù)的提供者是民營(yíng)機(jī)構(gòu)，即營(yíng)利機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，政府和消費(fèi)者都向它們支付費(fèi)用。政府補(bǔ)助的例子很多，如政府對(duì)一些學(xué)校的補(bǔ)助，對(duì)醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)療器械行業(yè)的補(bǔ)助，對(duì)一些房地產(chǎn)開發(fā)商的補(bǔ)助（使他們向低收入者提供廉價(jià)住房），對(duì)文化、表演藝術(shù)團(tuán)體和藝術(shù)家的補(bǔ)助等。
憑單。它也是政府對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目所給予的一種補(bǔ)貼，與政府補(bǔ)助的不同之處是，它僅對(duì)特定消費(fèi)者群體實(shí)施補(bǔ)貼，目的在于使他們有能夠在市場(chǎng)上選擇消費(fèi)某一種服務(wù)的權(quán)利，政府向接受了憑單向消費(fèi)者提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用。憑單的優(yōu)點(diǎn)比補(bǔ)助明顯，因?yàn)樗严M(fèi)的選擇權(quán)放在了消費(fèi)者手中，從而引起生產(chǎn)或服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)，有助于提高服務(wù)效率和質(zhì)量。美國(guó)的憑單制最具有典型意義。美國(guó)聯(lián)邦層次憑單的運(yùn)用范圍包括四大領(lǐng)域，即食品與營(yíng)養(yǎng)、教育、醫(yī)療和住房。美國(guó)退伍軍人權(quán)利法案是美國(guó)歷史上最成功的社會(huì)計(jì)劃之一，政府沒有直接提供資金去建立士兵大學(xué)，而是發(fā)放憑單，讓軍人選擇一所自己認(rèn)可的大學(xué)、學(xué)院或技校。醫(yī)療照顧項(xiàng)目也是實(shí)行憑單制度的一個(gè)重要領(lǐng)域，醫(yī)療照顧補(bǔ)助的接受者可以手持政府發(fā)放的一種身份證件作憑單，在任何一個(gè)政府指定的醫(yī)療組織中得到醫(yī)療服務(wù)。
上述對(duì)政府與第三方合作伙伴關(guān)系的論述主要涉及普惠性的公共物品的供給機(jī)制，現(xiàn)實(shí)生活中還存在一些特殊的公共服務(wù)，如社區(qū)公共服務(wù)（社區(qū)綠化和道路、小區(qū)共有物業(yè)的保值增值、社區(qū)公共衛(wèi)生和休閑物品等）等只由某一地域范圍內(nèi)的人群分享、某一特定人群所需要的特殊服務(wù)。面對(duì)這些特殊的需求，市場(chǎng)沒有動(dòng)力為之，由政府出面提供服務(wù)則會(huì)導(dǎo)致不公平問題，而由具有自治性的第三方組織承擔(dān)供給責(zé)任則具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。
除了普惠性和特殊性的公共服務(wù)外，不同地區(qū)和不同類型的人群之間會(huì)面臨不同的資源稟賦和差異化的心理期望，因而存在不同的利益訴求，需要特定的社會(huì)組織作為代言人與外部人群進(jìn)行對(duì)話和交往。一來(lái)可以充當(dāng)公共權(quán)力與私人領(lǐng)域之間的過渡帶，防止公共權(quán)力對(duì)私人領(lǐng)域的不當(dāng)侵入，并把私人領(lǐng)域形成的共識(shí)傳遞給公共權(quán)力，改進(jìn)公共決策；二來(lái)可以通過組織化的力量阻止市場(chǎng)的過度擴(kuò)張。事實(shí)證明，在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，如果政府承攬了過多的公共事務(wù)，勢(shì)必會(huì)擠壓社會(huì)自治的空間，使公權(quán)力過度侵害社會(huì)和公民的利益，進(jìn)而使政府成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)，人們會(huì)將各種問題的存在歸因于政府，向政府發(fā)泄怨恨和憤怒，政府成為矛盾的一方，無(wú)法充當(dāng)公平的“仲裁者”的角色。近年來(lái)，一些群體性事件的發(fā)生就是缺乏社會(huì)自治（如缺乏村民自治，農(nóng)民視村委會(huì)為“準(zhǔn)政府”）惹的禍。更嚴(yán)重的是，缺乏社會(huì)自治會(huì)使民眾像一盤散沙，無(wú)法有效整合他們的利益訴求，政府無(wú)法知曉他們的真實(shí)需要，造成政府與社會(huì)之間的巨大鴻溝，進(jìn)而導(dǎo)致治理盲點(diǎn)和無(wú)序，當(dāng)矛盾激化到一定程度并發(fā)生群體性事件時(shí)，政府還不知道跟誰(shuí)進(jìn)行對(duì)話而無(wú)所適從，從而加大了治理的成本。因此，政府惟有給第三方讓渡出適度的治理空間，從矛盾的漩渦中擺脫出來(lái)，讓社會(huì)走上自治之道，才能使自己充當(dāng)社會(huì)糾紛“仲裁者”的角色，促進(jìn)社會(huì)公平正義。
第三方還是監(jiān)督和制衡政府的重要力量。公共選擇理論認(rèn)為：政府是由人（公務(wù)員）組成的，因此不可避免地會(huì)帶有人的各種弱點(diǎn)，比如逐利、謀私等，其表現(xiàn)形式就是尋租、權(quán)錢交易、貪污腐敗、官僚主義、不講效率。長(zhǎng)期以來(lái)，我們傾向于采用自上而下的權(quán)力制衡和思想教育的方法進(jìn)行反腐，但效果并不明顯。一是因?yàn)閮?nèi)部監(jiān)督力量是有限的，二是因?yàn)?ldquo;官官相護(hù)”的潛規(guī)則使官員彼此之間對(duì)一些或明或暗的不符合法律法規(guī)和其他制度的行為或灰色行為視而不見或暗中相助，大家彼此心照不宣，共同維護(hù)官員群體的特殊和既得利益格局?，F(xiàn)實(shí)呼喚來(lái)自第三方的橫向監(jiān)督和制衡。第三方監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)來(lái)自于其活動(dòng)范圍的廣泛性和“人多勢(shì)眾”。官員是生活在社會(huì)之中的，所謂“沒有不透風(fēng)的墻”，其一舉一動(dòng)都存在蛛絲馬跡，容易被民眾發(fā)覺，“群眾的眼晴是雪亮的”。在國(guó)外，很多民間組織專門從事監(jiān)督政府的工作，其組織成員生活在社會(huì)的各個(gè)角度，他們經(jīng)常出沒于一些娛樂場(chǎng)所，跟蹤官員的行為動(dòng)向。世界上，沒有一個(gè)廉潔的政府不是監(jiān)督出來(lái)的，指望政府官員的自覺是沒有希望的，這是迄今為止的一個(gè)普遍規(guī)律。近期以來(lái)，新的一屆領(lǐng)導(dǎo)集體出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定”后，不少民眾和媒體紛紛加入到監(jiān)督的行列，很多公款吃喝和公車私用的現(xiàn)象被曝光，形成對(duì)“三公”的高壓態(tài)勢(shì)，就是一個(gè)有力的證明。
第三方在幫助政府監(jiān)管市場(chǎng)方面也是一支不可或缺的重要力量。市場(chǎng)具有天然的擴(kuò)張性和掠奪性，并具有強(qiáng)大的威力，單憑政府的力量難以對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)管，而且，政府有可能被市場(chǎng)力量所“俘獲”而放棄其監(jiān)管責(zé)任，近年來(lái)我國(guó)的假冒偽劣商品泛濫、環(huán)境污染問題嚴(yán)重等就是一個(gè)最好的證明。這個(gè)時(shí)候，就需要第三方的力量（如民間消費(fèi)者組織、環(huán)保組織等）來(lái)彌補(bǔ)政府力量的不足，防止市場(chǎng)對(duì)社會(huì)的過度侵害，維護(hù)社會(huì)的健康與和諧。
