改革開放以后，我國各級黨政機構(gòu)遵循政治現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯，圍繞民主、法治、公平、責任、透明、廉潔、高效、和諧等目標，不斷從管制走向服務(wù)、從全能走向限權(quán)、從人治走向法治、從集權(quán)走向分權(quán)、從神秘走向透明，政府管理體制的創(chuàng)新取得了相當大的成就。例如：“公推公選”凸顯黨內(nèi)民主，“政務(wù)大廳”改善公共服務(wù)，“效能建設(shè)”提升政府效率，“信息公開”助推透明政府，“減少審批”促進簡政放權(quán)，“陽光救助”彰顯公平正義，“開放式?jīng)Q策”回應(yīng)民眾訴求，“民主懇談”擴大公眾參與，“管理創(chuàng)新”激發(fā)社會活力。適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的客觀需要，以及人民群眾過上更好生活的新期待，政府創(chuàng)新本身也成為政治體制改革的重要組成部分，有力地推動著民主法治進程。
然而，隨著世情國情黨情的新變化，隨著改革開放進入關(guān)鍵期和深水區(qū)，政府創(chuàng)新面臨著越來越多的挑戰(zhàn)和困境。例如，因為缺乏戰(zhàn)略視野和整體規(guī)劃，改革變成了左一個政策、右一個規(guī)定，上一個發(fā)現(xiàn)、下一個創(chuàng)新，改革逐漸“碎片化”；一些實際效果很好，完全符合科學發(fā)展并且深受人民群眾歡迎的改革創(chuàng)新舉措，遲遲沒有上升為國家制度，從而得不到及時的推廣；基層創(chuàng)新的成功實踐向上延伸遭遇體制瓶頸，結(jié)果導(dǎo)致“下動上不動，越動越被動”“下改上不改，最后改回來”的尷尬境地；一些富有創(chuàng)新精神的地方基層干部，也因為其改革創(chuàng)新的探索受到了不公正待遇；鼓勵地方和基層改革創(chuàng)新的政策制度和措施遠遠落后于社會的實際需求；腐敗現(xiàn)象蔓延、政府公信力下降、貧富差距擴大、社會沖突與對立、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，越來越多困擾著政府創(chuàng)新的實踐。“按住葫蘆起來瓢”，“顧頭顧不了腳”，“政績合法性”面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。政府改革與創(chuàng)新的主觀能動性和自主創(chuàng)新精神受到挫傷，政府改革創(chuàng)新的動力逐步弱化，政府創(chuàng)新的可持續(xù)性面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
究其原因，中國的經(jīng)濟改革實行的是一種增量改革或漸進改革的路徑。與經(jīng)濟改革相適應(yīng)，政府管理體制改革走的也是一條增量改革之路。其基本特征是：堅持在“存量”基礎(chǔ)上實行“增量改革”或者漸進改革，遵循“從基層到高層、從外圍到核心、從簡單到復(fù)雜”的發(fā)展路徑。因此，當改革創(chuàng)新觸及核心和“靈魂”時，“存量體制”的發(fā)展慣性，就形成了阻礙進一步改革創(chuàng)新的體制性因素。在不觸及龐大的“存量體制”的前提下，政府創(chuàng)新的步伐就會變得越來越沉重。進一步推動政府創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展，“深化重要領(lǐng)域改革，攻克體制機制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬”，就需要在增量改革的基礎(chǔ)上，有勇氣、有智慧激活“存量體制”，積極推動“存量改革”。
政府創(chuàng)新領(lǐng)域的存量改革，指的是黨政機構(gòu)的改革創(chuàng)新，圍繞推進民主法治這一首要目標，充分利用既有的憲法法律體制架構(gòu)，即由人民共和國這一國體性質(zhì)規(guī)定的一整套民主法治制度結(jié)構(gòu)，通過具體的體制機制和程序設(shè)計，把閑置、沉淀的“存量體制”用好，集中力量解決體制改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使民主在實踐中運轉(zhuǎn)起來，使制度文本的民主法治走向現(xiàn)實生活，切實地維護人民群眾的權(quán)利與利益，實現(xiàn)公平正義和社會和諧。
積極推進“存量改革”，要充分認識到，中華民族近百年來孜孜追求而建立起來的民主政治體制架構(gòu)，為完善和發(fā)展社會主義民主政治體制，奠定了最為堅實的政治基礎(chǔ)。這種以憲法法律為基礎(chǔ)的政治體制架構(gòu)，是當前民主法治建設(shè)最為根本的存量和現(xiàn)實基礎(chǔ)，存量體制是我國政治體制改革的合法性基礎(chǔ)。既有的政治體制架構(gòu)為改革創(chuàng)新準備了最為堅實的支撐。一切改革和發(fā)展，都應(yīng)該以此為基礎(chǔ)，并且不能違背現(xiàn)行憲法和法律框架。
積極推動“存量改革”要善于使“存量體制”從文本走向?qū)嵺`，賦予存量制度活力和可操作性，使民主運轉(zhuǎn)起來。制度的基本價值在于實踐，缺乏實踐運作的制度是“沉睡的”制度。我的憲法法律制度框架，為政府創(chuàng)新提供了巨大的實踐空間。例如在憲法和法律文本中建構(gòu)了最為完善的公民權(quán)利保護規(guī)定；明確了最為清晰的政府權(quán)力邊界；形成了比較合理的立法、行政、司法相互支持、相互制約的政治體制。然而，在實踐中，這些精神并未得到深入貫徹，公民權(quán)利并未得到充分保護，政府權(quán)力并未得到有效約束等等。存量改革就是要在實踐中落實法律文本、激活制度文本。
積極推進“存量改革”，必須重視“存量體制”之外的增量改革。改革開放以后根據(jù)增量路徑創(chuàng)造出來的增量體制，一方面適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展所帶來的新變化，滿足了人民群眾日益增長的利益訴求；另一方面也有效地推動了“存量體制”的完善與發(fā)展。增量改革是當代中國改革開放最初階段的現(xiàn)實選擇，并且有效地改善了政府管理體制。因此，在改革觸及“存量體制”的同時，仍然要繼續(xù)推動增量改革，以“增量”的成果倒逼存量，從而實現(xiàn)體制的整體變革。
我國政治體制改革的目標是發(fā)揚民主，推進法治，即建設(shè)高度民主和高度法治的政治體制。政府創(chuàng)新領(lǐng)域的存量改革，其最終目的就是使既有體制在現(xiàn)實中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，積極維護人民群眾的經(jīng)濟社會政治權(quán)利，促進公共利益，進一步彰顯既有制度的民主價值、法治價值和文化價值。通過激活存量，使人民群眾感受到“存量體制”本身的合法性、民主性、公正性，提升政府的公信力。
