實現(xiàn)依憲治國亟需解決的問題
依憲治國的最基本意涵是全面嚴格地實施現(xiàn)行憲法，其意涵的合邏輯延伸就是賴以實施的憲法必須是一部優(yōu)良的憲法。如果憲法存有缺陷或者嚴重落后于現(xiàn)實需要，就必須及時啟動憲法的修改進程。
在當下中國，要實現(xiàn)依憲治國的目標，有幾個緊迫性的問題必須很好地處理：
第一，執(zhí)政黨必須依法執(zhí)政。政黨政治是現(xiàn)代政治的基本形態(tài)，但中國政黨的產(chǎn)生、發(fā)展軌跡與西方政黨卻有著顯然的區(qū)別。中國是先有黨，后在這個黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立軍隊、奪取政權(quán)、建立國家，黨在成立之初就是革命黨、領(lǐng)導(dǎo)黨;西方政黨大多在國家建立之后，由不同的利益派別依循憲法上的結(jié)社自由自愿設(shè)立，然后通過選舉競爭的手段去獲取國家權(quán)力，實現(xiàn)政治利益。西方政黨自出生之初就在憲法、法律之下，自然很難完全逸出法律軌道，脫離法律約束，而中國革命黨最初成立的宗旨就是推翻一個既存的法律秩序。革命勝利后，由于特定意識形態(tài)和價值追求的原因，革命黨又不得不致力于建立自己新的法統(tǒng)，這樣便造成特定情勢下黨與法的緊張關(guān)系。在建國初期和高度集中的計劃經(jīng)濟時期，由于不斷革命論指導(dǎo)下的周期性社會大規(guī)模運動，以及國家高度經(jīng)濟壟斷造成的社會利益的單一性，使得革命黨很自然地形成對戰(zhàn)爭年代管理和動員方式的路徑依賴。當中國開啟以市場經(jīng)濟為主導(dǎo)的改革開放航程后，社會利益的多元性使得單一的政策管理方式應(yīng)對起來左支右絀，而政策的模糊多變性又使得社會大眾不能形成關(guān)乎利益的安定性預(yù)期。國家政權(quán)管理者經(jīng)過歷時態(tài)的代際傳替后，僅靠武力征伐、流血犧牲來證成執(zhí)政的合法性已面臨說服力的不足，必須另辟法理合法性的途徑。尤為重要的是，一個曾經(jīng)依靠核心意識形態(tài)約束、理想主義追求和嚴密的組織性控制來保證自身純潔性的政黨，在和平執(zhí)政時期，由于執(zhí)政任務(wù)的多樣性、黨員規(guī)模的巨大性、意識形態(tài)約束的有限性，出現(xiàn)了頻度和廣度很高的腐敗問題。上述因素導(dǎo)致依法執(zhí)政成為執(zhí)政黨維持生機和活力必須直面的嚴峻課題。執(zhí)政黨依法執(zhí)政必須處理好“黨法”與國法、黨權(quán)與國權(quán)、黨員責任與公民義務(wù)等關(guān)系。既要保證黨的意志不能超越于憲法、法律所代表的國家意志，又要保證一切黨組織和黨員個人的活動都要接受法律的約束，還要保證黨的職能與國家機關(guān)的職能有明晰的界分。近年來，黨政不分、甚至黨組織包辦代替一切國家機關(guān)職能的現(xiàn)象有愈演愈烈之勢，這不僅造成機構(gòu)疊床架屋、組織效能低下，而且由于現(xiàn)行法律下黨組織司法可訴資格的禁止性，助長了部分地方黨組織領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力行使的恣意與專橫，進而助推腐敗的多發(fā)與高發(fā)，執(zhí)政黨執(zhí)政的權(quán)威性資源也因之高速流失。在堅持執(zhí)政黨執(zhí)政地位與人民當家做主的雙重考量下，一個合理的制度安排應(yīng)該是執(zhí)政黨以適度的數(shù)量優(yōu)勢和絕對的質(zhì)量優(yōu)勢，支配并領(lǐng)導(dǎo)各級人大，再由人大去產(chǎn)生、組織并監(jiān)督其他國家機關(guān)。執(zhí)政黨應(yīng)尊重政府行政機關(guān)自主行政活動，不得干預(yù)司法機關(guān)獨立行使職權(quán)的活動。
第二，要提高人大的地位。人民代表大會制度作為最具根本性的制度安排，其初衷就是為了實現(xiàn)執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，克服西方國家政治制度的弊端，本來應(yīng)該是執(zhí)政黨最具理論自信和制度自信的一項制度設(shè)計，但從實踐的角度來看，人大制度一直是命運多舛。姑且不談文革期間一度十幾年不能正常開會，就是在改革開放后，人大的地位和作用也時有起伏。人大制度應(yīng)然上的崇高地位與事實上的尷尬景況構(gòu)成極大的反差，其原因在所多有：
人大制度安排的基礎(chǔ)理論籠統(tǒng)模糊。比如代表的選擇應(yīng)該是精英主義的還是多元主義的，亦即到底是選舉代表時到底是以普遍性、廣泛性、代表性為標準，還是以代表參政履職的素質(zhì)和能力為標準?人大代表應(yīng)不應(yīng)該有任期?人大常委會與人大之間關(guān)系的理想狀況是什么?大量的海外中國公民或者流動的農(nóng)民工如何產(chǎn)生人大代表?擁有外國戶籍的人可否成為中國代表?執(zhí)政黨與其他民主黨能否以組織名義各自在人大開展活動?人大與政協(xié)良性的關(guān)系狀態(tài)是什么?執(zhí)政黨為了保證對人大的領(lǐng)導(dǎo)地位應(yīng)保持何種人數(shù)比例?在間接選舉為主的模式下，如何證成上級人大較之于下級人大更有合法性?如此等等，不一而足。
人大運行規(guī)則粗糙。一個以合議制為主要議決形式的機構(gòu)，其議事規(guī)則的精致性和嚴密性當然決定了其活動的質(zhì)量和正當性。在此方面，人大制度表現(xiàn)出巨大缺失。舉例說，人大監(jiān)督一府兩院，一府兩院以工作報告作為向人大負責的主要形式，但工作報告如不通過其法律后果是什么?至今仍無規(guī)定。又比如，人大組成特別問題調(diào)查委員會的職權(quán)如何啟動?啟動后如何與其他監(jiān)督職權(quán)銜接?也并無明晰程序規(guī)定。
人大組織體系和會議制度行政化的傾向越來越嚴重。比如，很多地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人竟然可以擔任三級人大代表。黨政干部在人大組成人員的比例高居不下。人大以地域性的代表團會議、小組會議為主要會議組織形式，造成行政領(lǐng)導(dǎo)可以操控會議議程和代表的表達意志。將人大作為黨政干部退休的“軟著陸”所在地，造成這些干部怠于探索人大發(fā)揮權(quán)威的機制和形式，而習慣于將既往的行政手段、行政思維直接照搬到人大工作中。
人大職權(quán)與黨委職權(quán)劃分不清，導(dǎo)致人大部分職權(quán)明有實無。按照憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，人大的職權(quán)可大致概括為重大問題決定權(quán)、人事任免權(quán)、立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)四項職權(quán)。重大問題決定、人事任免權(quán)因與黨委決策、黨管干部的體制相沖突，實際流于形式。監(jiān)督權(quán)的行使也受限于個案是否可以監(jiān)督、行政主導(dǎo)是否尊重的爭論而大打折扣。即便是表面上看似活躍的立法權(quán)，實際上也受到執(zhí)政黨組織的控制和影響，在立法規(guī)劃、具體制度設(shè)計等方面均要服從于執(zhí)政黨組織的意見。
未來人大制度的良性改進應(yīng)服膺于制約黨政權(quán)力、促進決策優(yōu)化、推進人民民主等階段性目標。而可欲可為的策略性行動大致如下：提升直接選舉的人大層級，落實具有過程真實感的差額選舉，縮減人大代表的規(guī)模，甚至可試驗性地探索地方人大與常委會的合并，虛化人大及常委會的決定權(quán)，夯實人大的預(yù)算、規(guī)劃監(jiān)督權(quán)。由于人大的人事任免權(quán)與黨委干部管理權(quán)時有抵牾，而執(zhí)政黨的干部任免通常是鏈條式的統(tǒng)籌安排，一旦其中一人不通過，則會妨礙到干部全局性安排，因此可考慮按照政府首長負責制、司法獨立行使職權(quán)制的原則和精神，減少人大決定任免人事的范圍。
第三，依憲治國，必須尊重司法規(guī)律。運用司法規(guī)律的能力是衡量執(zhí)政黨執(zhí)政能力的最重要標志之一。一個政黨是否成熟，其執(zhí)政能力的高低，從其駕馭、運用司法規(guī)律的能力可窺其端倪。中國共產(chǎn)黨在過去的革命戰(zhàn)爭年代和建設(shè)時期，曾經(jīng)對運用行政資源完成社會動員和社會整合駕輕就熟，并取得許多寶貴的成功經(jīng)驗，但在建國后將近30年的時間里(十一屆三中全會以前)，一直沒能準確認知法律在社會主義國家建設(shè)中的應(yīng)有定位和作用。1999年憲法修正案將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫進憲法文本，這一治國方略作為執(zhí)政黨意志的體現(xiàn)，本應(yīng)更能凝聚全民共識，堅定人民對法治發(fā)展的信心，但在其貫徹的過程中卻出現(xiàn)了動搖和游移，甚至出現(xiàn)“人治回潮”的不正?，F(xiàn)象。近多年，我國為“維穩(wěn)”所支付的巨大成本，除了與社會轉(zhuǎn)型、社會利益多元化、階層結(jié)構(gòu)沖突等相關(guān)聯(lián)外，更重要的原因在于法治沒有成為解決社會沖突的底線。所謂“人民內(nèi)部矛盾用人民幣來解決”、“越鬧好處越大”都是嚴重偏離法治精神的典型例證。
中國執(zhí)政黨多年來一直致力于自身的革新，但由于強大的路徑依賴慣性，這種革新還遠未完成。表現(xiàn)在政黨與司法關(guān)系尚未合理定位、政黨的司法政策搖擺不定、司法發(fā)展的人治主義色彩濃厚等方面。這說明中國執(zhí)政黨還未完成對中國司法規(guī)律的探索。
法治從學理上說有著很復(fù)雜的表征，但概而言之，法治體現(xiàn)為“政治問題法律化，法律問題制度化，制度問題程序化，程序問題技術(shù)化”。沒有法治的權(quán)威，社會即無穩(wěn)定的預(yù)期，也無長治久安可言。法治發(fā)展經(jīng)歷了形式法治和實質(zhì)法治兩個階段，猶如中國市場經(jīng)濟的形成要補上資本主義商品經(jīng)濟的課一樣，社會主義法治國的形成也不能逾越形式法治的階段。比如“疑罪從無，難罪從輕”以及“法官自由裁量”就是形式法治所體現(xiàn)的司法規(guī)律，不可以用任何理由加以拒斥和否棄。
當下，中國的法治建設(shè)在司法層面需要解決好以下幾個突出的問題。
首先，要保證法院的獨立審判權(quán)威。中國現(xiàn)有的政黨制度和人民代表大會體制，既能保證法律體現(xiàn)黨的意志和主張，又能保證法官的遴選合乎黨確立的標準。在此前提下，應(yīng)充分支持并保障法院獨立行使審判權(quán)，并用制度來約束個別部門、機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人僭越法律來妨礙法院的獨立審判;應(yīng)不斷積累和總結(jié)通過憲法規(guī)定的國家權(quán)力體制開展對司法權(quán)運行監(jiān)督的經(jīng)驗，盡量避免舍棄現(xiàn)有體制另起爐灶，導(dǎo)致國家權(quán)力體制運行梗阻。
其次，要正確對待法官的職業(yè)化、精英化問題。改革開放30年來，中國法治發(fā)展的一個重要成果，就是堅持法學教育的專業(yè)化，并用司法考試制度建立法官的準入制度。④本來隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，法律事務(wù)的愈趨復(fù)雜化，應(yīng)該更加堅持法官的職業(yè)化培養(yǎng)道路。但近年來，中國社會管理出現(xiàn)的新情勢以及司法作為解紛機制顯現(xiàn)的某些不足，使黨內(nèi)有些同志、甚至政法機關(guān)的負責同志對法官的職業(yè)化、專業(yè)化產(chǎn)生了動搖。對此，應(yīng)有足夠智慧撥開迷霧，厘清司法人才發(fā)展的主流與支流。與此相關(guān)聯(lián)的是要解決轉(zhuǎn)業(yè)軍人、黨政干部過多進法院，擠占專業(yè)法律人才進法院空間的問題。片面強調(diào)轉(zhuǎn)業(yè)軍人、黨政干部政治素質(zhì)過硬而罔顧其專業(yè)能力不足的做法是不恰當?shù)?，且會透支社會對法院專業(yè)品質(zhì)的信賴成本。
再次，要辯證地看待革命戰(zhàn)爭時期形成的司法經(jīng)驗。一切以時間、地點為轉(zhuǎn)移，是馬克思主義辯證法的精髓。延安時期形成的許多司法經(jīng)驗，比如“馬錫五”審判方式，是在戰(zhàn)爭時期法律事務(wù)比較單一、土地空間比較狹小、人口數(shù)量不多的環(huán)境下形成的，不可無限擴大到一個國家范圍內(nèi)的法治實踐。黨的工作思維是既要走群眾路線，又不能做群眾的尾巴。以改變工作作風為名，讓司法淪為民粹情緒的工具，只能貶損司法的權(quán)威。
最后，要消解法院系統(tǒng)越來越濃厚的“行政化”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象表現(xiàn)為：用管理、考核行政系統(tǒng)公務(wù)員的辦法來對待法院的審判人員;在法院內(nèi)部，院長、庭長不審案卻對案件裁判有重大決定權(quán);下級法院院長越來越多由上級法院下派，導(dǎo)致憲法、訴訟法所規(guī)定審級制度不斷虛化;黨政干部缺乏基本法律素養(yǎng)卻被安排擔任法院院長，等等。法院系統(tǒng)的過度行政化，會犧牲法院的自主性，損害法官的職業(yè)認同感，并忽略實現(xiàn)公平正義必須遵循的程序規(guī)則，導(dǎo)致潛規(guī)則的盛行，且易引發(fā)司法腐敗。祛除法院的“過度行政化”必須堅持審判公開、法官獨立審判等一系列法治原則，并借鑒其他國家、地區(qū)有益的司法經(jīng)驗，改變執(zhí)政黨對具體司法案件的干預(yù)。總而言之，就是將尊重司法的基本規(guī)律，提升為執(zhí)政黨治國理政的一項重要原則。
注釋
【1】胡錦濤：《在紀念人民代表大會成立50周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2004年。
【2】習近平：《在紀念現(xiàn)行憲法公布實行30周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2012年。
【3】秦前紅：“服膺先智，繼往開來——解讀喬石有關(guān)法制的論述”，《中國改革》，2012年第8期。
【4】蔣惠嶺：“提高司法公信力的十個前提條件”，《中國法律》，2013年第3期。
The Cornerstone of the CPC's Governance in the Long Term
—Constitutional Governance and the Rule of Constitution under Constitutional Consensus
Qin Qianhong
Abstract: Constitution is the fundamental law of a country and the general regulations for running and safeguarding the country. Governing China in line with the constitution results from New China's experience in developing democracy and the rule of law and is a practical necessity because of reform and opening up. Its basic requirement is to fully and strictly implement the existing constitution, and a further requirement is that the existing constitution must be excellent. It can restrict power, prevent corruption, create consensus of opinion, increase people's confidence about the development of the rule of law, let people have a good expectation for the future and provide a solid basis for the legitimacy of the ruling party. In order to realize the rule of constitution, the most urgent tasks are to ensure that the ruling party governs in accordance with the law, improve the status of the people's congresses and respect the judicial rules.
Keywords: constitutional governance, governing in accordance with the law, status of the people's congresses, judicial rules
【作者簡介】
秦前紅，武漢大學法學院教授、博導(dǎo)，中國憲法學研究會副會長。
研究方向：比較憲法、憲法基礎(chǔ)理論、地方制度。
主要著作：《憲法變遷論》、《社會主義憲政研究》、《憲法原則論》等。
