本文從理論與實(shí)踐兩個(gè)角度來觀察當(dāng)代英國政治運(yùn)作,以圖了解英國政治現(xiàn)實(shí)。
一、英國議會(huì)
英國是“議會(huì)制”國家,權(quán)力集中在議會(huì);議會(huì)包括國王、上院和下院,在這個(gè)組合中,國王代表王權(quán),上院由貴族組成,下院由選舉產(chǎn)生,是所謂的“平民院”。三個(gè)部分在不同歷史時(shí)期曾發(fā)揮不同的作用,重要性也在發(fā)生變化。
在專制主義時(shí)代,國王曾經(jīng)是權(quán)力的重心,但光榮革命后丟掉實(shí)權(quán),19世紀(jì)中葉成為“虛君”。英國王位保留至今,其基本原因就在于君主不再行使實(shí)權(quán)。從理論上說,國王仍保有立法功能,議會(huì)法案須經(jīng)國王批準(zhǔn),國王擁有否決權(quán)。但在事實(shí)上,國王自1708年以后就再?zèng)]有行使過這種權(quán)力,一切法案只要送給國王,國王一定批準(zhǔn)。如今,作為議會(huì)的一個(gè)組成部分,國王所發(fā)揮的實(shí)際作用只是主持議會(huì)開幕式,并宣讀政府的施政報(bào)告。
上院也叫“貴族院”,由貴族組成。貴族的特點(diǎn)是世襲,他們有進(jìn)入上院的天生權(quán)利。光榮革命后王權(quán)式微,上院成為權(quán)力的重心,貴族統(tǒng)治整個(gè)國家。但是從19世紀(jì)開始,英國向民主化方向轉(zhuǎn)變,貴族的權(quán)力日益削弱,下院的權(quán)力則日漸增長,但上院仍可以節(jié)制下院,它可以否決下院法案,并且首相和各部大臣經(jīng)常也由貴族出任。到20世紀(jì),人們對這種情況已經(jīng)不能接受了,他們認(rèn)為上院不符合民主的潮流,因此需要改革。這樣,英國在1911年和1949年兩次制定《議會(huì)法》削減上院權(quán)力。此后,上院的權(quán)限已所剩無幾?,F(xiàn)在,如果一項(xiàng)法案連續(xù)三次在下院通過,而時(shí)間又在一年之內(nèi),上院就不可以否決了,將直接送交國王簽字。
與此同時(shí),上院的成分也發(fā)生改變,一批“終身貴族”進(jìn)入上院,沖淡上院的世襲性質(zhì)。“終身貴族”是不可以世襲的,由政府在黨派政要和社會(huì)名流中提升,為政黨政治服務(wù)。現(xiàn)在的上院共有1000多人,其中多數(shù)是“終身貴族”,世襲貴族只剩下四五百人。1999年又出現(xiàn)新的情況,世襲貴族不再自動(dòng)獲得表決權(quán)了,他們需要坐下來選舉,在自己內(nèi)部選出92位“投票貴族”與“終身貴族”共同投票,形成上院的表決意見。由此,世襲貴族的權(quán)力再次被削弱。
二、下院選舉
20世紀(jì)以后下院是權(quán)力的中心,集中了國家的立法、行政、司法諸權(quán)。英國并不是“三權(quán)分立”,而是“議會(huì)制”國家,“議會(huì)制”的意思是:“三權(quán)”不分立,權(quán)力在議會(huì)集中;而20世紀(jì),權(quán)力在下院集中。
下院由選舉產(chǎn)生,在大選中,選民投票選舉議員,然后由取得多數(shù)席位的某個(gè)黨或政黨聯(lián)盟組成政府,由它執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)國家,這就是當(dāng)代英國“民主制”。這個(gè)制度最終形成的時(shí)間很晚,一直到20世紀(jì)20年代才基本完成,至今不到100年。但在西方國家中這已經(jīng)很早了,比法國、德國、美國都要早;其中美國是最晚完成民主化改造的,要到20世紀(jì)60—70年代黑人獲得選舉權(quán)時(shí),民主化過程才告一段落。
從理論上說,英國下院選舉制看起來很“完美”。按照規(guī)定:年滿18歲的英國公民,不分種族、性別、貧富、職業(yè),不受資格限制,都有選舉下院議員的權(quán)利,選舉實(shí)行一人一票,匿名投票,因此從形式上看,下院選舉表達(dá)了平等、普遍、公正的原則,所有國民都參加到國家的政治進(jìn)程中來了,體現(xiàn)著民主的特征。
但理論與實(shí)踐卻會(huì)脫節(jié),英國選舉是個(gè)極好的案例。民主制要求少數(shù)服從多數(shù),恰恰在這一點(diǎn)上,形式與事實(shí)脫鉤了。問題出在運(yùn)作過程中。選舉實(shí)行單一選區(qū)制,依照這個(gè)制度全英國劃分為600多選區(qū),每個(gè)選區(qū)選一名議員,由這些人組成下院。從理論上說,任何人符合法律規(guī)定都可參與競選。可是在一個(gè)選區(qū)中如果有幾個(gè)候選人同時(shí)參選,如何決定選舉結(jié)果?英國采用“領(lǐng)先者獲勝”的辦法,也就是得票多的人當(dāng)選。但“得票多”不意味著必須超過半數(shù),而是只要超過其他候選人就可以:假設(shè)一個(gè)選區(qū)有5位候選人,總共有100個(gè)選民,投票結(jié)果是:候選人A得20票,B得20票,C得20票,D得21票,E得19票,結(jié)果就是D當(dāng)選,因?yàn)樗闷弊疃?。這當(dāng)然也是一種“多數(shù)當(dāng)選”,但并不是“少數(shù)服從多數(shù)”。這種選舉方式最大的好處是簡便,一次投票就產(chǎn)生結(jié)果,不會(huì)出現(xiàn)反復(fù)投票而投不出來的情況;并且,通過一次全國性大選一般都會(huì)產(chǎn)生一個(gè)“多數(shù)黨”,由這個(gè)黨組建政府,地位一般比較穩(wěn)固,不像其他一些西方國家議會(huì)中小黨林立,席位分散,很難產(chǎn)生穩(wěn)定的政府。
盡管有這些好處,“領(lǐng)先者獲勝”卻違背了民主制度的基本要求,即少數(shù)服從多數(shù)。上述例子中,我們看到多數(shù)服從了少數(shù)。當(dāng)選者在100個(gè)選民中只得到21票,有79個(gè)選民不支持他,可是他卻以“多數(shù)”的名義當(dāng)選了,并且聲稱代表多數(shù)人的意愿。如果這種情況只出現(xiàn)在一個(gè)選區(qū),問題并不大;但如果一次全國大選中有相當(dāng)一批選區(qū)出現(xiàn)同樣的情況,問題就很大了,因?yàn)檫@些在本選區(qū)并沒有拿到多數(shù)票的獲勝者組成了議會(huì),在這個(gè)議會(huì)中形成政府,而政府又以“多數(shù)”自詡,聲稱代表人民的多數(shù)??墒牵@個(gè)“多數(shù)派”政府只是由少數(shù)人選出來的,是“少數(shù)派”政府,少數(shù)服從多數(shù)的原則被徹底扭曲了。
這種情況在英國是有人知道的——學(xué)者、政治學(xué)家、歷史學(xué)家知道,政客們也都明白,一些聰明人也看出來了,但更多的人不知道,以為“民主”的原則被完美地執(zhí)行。事實(shí)上,從1945年到現(xiàn)在的英國歷次大選中,除一兩次外,沒有一屆政府得到50%以上選票的支持,多數(shù)情況下只得到40%多,甚至30%多,而它們組成的仍然是“多數(shù)黨”政府。有時(shí)還出現(xiàn)這種情況:某一個(gè)政黨得到的選票多,但在議會(huì)中的席位反而少;得票少的黨卻組建政府。比如,1974年2月大選保守黨得到37.9%的選票,比工黨多了0.8個(gè)百分點(diǎn),得到的議席卻比工黨少4個(gè),所以工黨組建了“多數(shù)黨”政府。之所以出現(xiàn)這種情況,原因在于“領(lǐng)先者獲勝”。工黨得票雖少,但在更多的選區(qū)拿到了比其他候選人更多的票,因而“領(lǐng)先”了;保守黨得到更多選民支持,但不能在許多選區(qū)“領(lǐng)先”,只好變成了“少數(shù)黨”。類似的情況,在20世紀(jì)時(shí)有發(fā)生。